“三聚氰胺事件”使中国奶制品行业元气大伤，也使国人对主管部门的信任消失殆尽。塑化剂事件，发生在一度被认为食品监管相当有效的中国台湾地区，波及范围又是如此之广。对监管体系已经全无信心的公众，突然发现原来中国内地之外的监管体系也靠不住，很多人也就发出了无奈的感叹：食品安全，真的没有办法解决了吗？我们还需要依靠“主管部门”吗？
抛开监管，能否实现食品安全？
塑化剂事件的性质跟“三聚氰胺事件”确实很相似——都是把非食用物质加到食品中。它们的影响也很相似——“上游”的食品原料出了问题，所有使用这些原料的“下游食品”无法独善其身，所以整个行业一起遭殃。
不过，在危害和事件过程上，这两个事件有很大的不同。三聚氰胺造成了大量婴幼儿出现结石，塑化剂事件并没有造成恶果，这也算是不幸之中的万幸。塑化剂事件之所以受到如此大的关注，首先是因为人们对于食品安全更加敏感，已经不再是“吃不死人就没事”的年代了；而数字时代传播能力前所未有，任何信息都可能在短短的时间内传遍全球。
不妨来回顾一下塑化剂事件。最先，有人发现了食品中的疑点。正好这人是食品检测人员，于是她深入探究，最后发现了非法添加物塑化剂的存在。随即，台湾地区主管部门公布情况，检测可能受灾的产品，下令召回未经检测的产品等。然后世界其他地区也跟进，对食品中的塑化剂进行检测。
再来看“三聚氰胺事件”。在三聚氰胺造成伤害的病例发现之前，已经在出口美国的宠物饲料中发现了三聚氰胺。如果主管部门足够负责——就像中国台湾地区那位发现饮料中加了塑化剂的技术人员一样，不因为“不在检测项目中”而放弃怀疑，那么三聚氰胺的存在会很早被发现。很多孩子可能也就不会进一步受害。对于质检技术人员来说，当知道了宠物饲料中添加三聚氰胺的原因之后，联想到奶制品中可能存在添加，几乎是顺理成章的事情。如果“奶制品中添加三聚氰胺”真的是“行业内公开的秘密”，那么监管部门以“不在检测项目中”来推诿，可以算作是渎职了。
对于公众和媒体，不到集中、大规模的危害出现——比如大量的结石宝宝——几乎无法发现问题食品中的危险。而“塑化剂事件”，是在危害出现之前就被发现了。虽然台湾地区公众因此爆发了对其主管部门的质疑甚至责骂。但是，平心而论，正是这个挨骂的现代食品监管体系，在公众和媒体没有可能发现问题的情况下，发现了问题的存在，从而在伤害出现之前把它扼杀。如果没有常规的食品检测程序，就不会发现疑点；如果没有现代检测技术，就无法找出问题。
在食品安全问题频频出现的情况下，公众对于监管部门的质疑和痛骂完全可以理解。但是抛开监管部门，指望其他的方式来保障食品安全，则完全不现实。发泄怒气解决不了什么问题，不管我们愿不愿意，有价值的努力依然还是如何去改进监管体系。
说得更简明一些，就是——问题不在于要不要信任这个体系，而是，我们只能依靠这个体系。
美国的《食品现代化法》
所谓“他山之石，可以攻玉”。在探讨中国的食品管理之前，我们先来参考一下美国的食品管理。
从哈维·威利执掌美国农业部化学局到1906年《纯净食品与药品法》通过，花了20多年的时间。这部法案的通过可以算是政府管理食品的正式开始。不过直到1938年，《食品、药品与化妆品法》的通过，美国食品与药品管理局才算是正式确立了在监管体系中的地位。随后几十年，这部法案几经修改，该局职能也越来越强，到今天，它在美国社会中具有了高度的权威与良好的信誉。即使是在美国之外，它的规定也经常被援引，作为“专业而可靠”的佐证。
至此，这一套监管体系的核心跟其他的法律还是一样的：保护守法、惩治犯法，通过“惩前”来实现“毖后”。实际上，世界各国的监管体系也大抵如此。所不同的，只是执行得好坏而已。中国的非法添加、以次充好新闻频出，不是“无法可依”，而是“执法不严”，犯罪成本太低，还经常有办法“搞定”。美国没有出现三聚氰胺、大头娃娃这样的大规模恶性事件，不是因为他们的法律更完善，而是他们的法律执行得更加严格，一致性更好。
不过，美国的食品安全也并非高枕无忧。根据美国疾控中心公布的数据，美国每年有4800万人次因为食物得病，相当于美国人口的六分之一。其中12万8千人次严重到入院治疗，3000人死亡。
也就是说，严刑峻法可以能够有效地阻止故意制造的食品安全事故。但是，食品生产是一个很容易出现“过失事故”的行业。在大规模的生产销售中更是如此，任何环节的“无意犯错”都有可能导致后续的所有食品受到污染，从而导致大规模的事故。
所以，美国人并不满足于现有的体系。2011年1月，美国总统奥巴马签署了《食品和药品管理局食品安全现代化法》。这一法案，可以算得上1938年以来美国药品与食品管理局最重大的法案改变。这个法案的核心，是“使管理局更多地致力于食品安全问题的预防，而不是主要依靠事发后作出反应”。它授予管理局新的权力和任务中，最重要的有下面几项。
要求食品设施制定书面的预防控制计划，包括评估可能存在的风险、具体的控制措施与运作机制以及问题发生时的补救措施等。
考虑到自然发生的风险以及有意或无意的情况下人为引入的风险，包括土壤改良（比如施肥）、包装、水源等因素，为水果和蔬菜的种植和收割制定基于科学的最低标准。
发布规定，基于科学制定纠正策略，采取措施巩固和保护食品供应链的脆弱环节，防止蓄意食品掺假。
此外，新法还对食品设施的检测频率、生产记录的获取、实验检测的认证做了授权和要求。
即使有了这些措施，这一法案也并不认为食品安全问题就能够完全避免。管理局的事后处理能力也得到了强化，新的授权包括：强制召回问题食品（现行制度是要求公司自愿召回，无强制性）；为防止可疑食品被转移，可以遵照“更为灵活的标准”进行行政扣留；如果根据合理推测认定某企业的食品可能造成严重不利健康后果或死亡，就可以临时吊销该企业的注册，阻止该企业分销食品；以及强化产品跟踪调查能力和额外记录高风险食品等。
显而易见，这一法案，对于食品安全事故的出现将会有积极的预防作用。不过，它的执行也需要很大的成本。在此法案下遵纪守法的企业，其生产成本也会显著增加。而这些，最终都还是要全社会来承担。
现实与监管困境
客观地说，中国的食品监管问题的确有国情因素。虽说任何困难都不是监管不力的借口，客观地分析一下中国监管困境还是有必要的。
首先，中国的食品由大量的中小生产者完成。“原料—加工—经销”的产业链中，中小生产者占了很大比重。监管10个万人规模的食品企业，跟监管10000个十人规模的小作坊，难度有天壤之别。比如说，美国每年出产90亿只鸡，养鸡场只有两万家左右，每个地区平均也就是几十家。而且，一个地区往往只有屈指可数的几家公司经营鸡肉。这样，当地主管部门只需盯住几家公司，几十家养鸡场，鸡的问题就控制住了。而在中国，一个小县里就有无数个养殖户，数个加工场和大批个体经营者。一一监管，成本实在太高；抽样监管，则总是有人会抱着侥幸心理，而且提供了许多腐败的空间。
其次，中国的食品企业不仅仅承担着提供食品的任务，还承担着解决就业、产生税收、地方形象、领导政绩等附加功能。在监管时，这些附加功能经常具有更大的权重。如果一个食品企业规模足够大，成了一个地区的“财政支柱”和“就业大户”，那么也就成了当地领导的政绩与“地方名片”。作为当地领导下属的监管部门，也就很难仅仅出于食品安全的考虑对这样的企业进行监管。在很多地方，这些大企业在当地政府心中的分量远比食品监管部门要高。即使不考虑食品监管部门被这些企业“搞定”的因素，光是顶头上司的压力就让监管困难重重。就像“三鹿”一样，在搞出人神共愤的事故之前，还会受到地方政府的“特别保护”。
此外，“谁来监管”的问题在中国也很复杂。在中国，食品管理有“九龙治水”之说。能管的部门多了，灰色地带也就多了。麻烦的问题都等着其他部门去管，“有好处”的管理都想参与。一个问题出现了，不仅公众不知道该去找哪个部门，那些刨根究底的记者，也经常被各部门当作皮球踢来踢去，就是找不到负责的人。而参考美国，我们会发现他们除了生鲜农产品由农业部管理，其他食品都由药品与食品管理局管。所以，每当问题出现，公众都知道向谁报告，或者从哪里得到“说法”。
这些具有中国特色的监管难题，使得卫生部、质监局、农业部等“有关部门”花了许多精力，却收效甚微。以至于主管部门的“官方说法”成了最被公众怀疑的说法。反倒是街头巷尾的传言，相信的人更多了。
中国的监管，走向何方？
前面讨论过，要解决食品问题，问题不在于要不要信任监管体系，而是我们只能依靠这个监管体系。所以，当务之急当然是建立监管机构的威信，重塑形象。“威”能够靠法律授权得到，“信”却只能依靠踏实有效的工作慢慢建立。下面来探讨一下中国监管体系应该努力的几个方向。
一、盯紧大企业
企业除了为社会提供它所生产的产品，还承担着解决就业、上缴税收等附加功能。一个企业一旦做大，在所处区域的“话语权”就急剧扩大。大企业的经营者，除了成为当地政府的“座上宾”，往往也会获得人大代表、政协委员等政治资源。
企业大到一定地步，对行业标准的制定就有比较大的影响力，这本身也可以理解。不过目前中国的大企业政治影响力太大，甚至能够左右监管部门，到了极不合理的地步。造成的结果便是，被严厉打击的对象往往是中小生产者。而大企业，即便存在问题，也会被地方政府以“维护大局”的名义“摆平”。
但是，一个行业，一个市场，往往是由最大的那几家企业来稳定的。消费者不仅关心“哪些食品有问题”，更关心“哪些食品没有问题”。只要把最大的那几个企业紧紧抓住，不让他们捣鬼，那么消费者就能够得到“放心食品”。即使有非法生产的食品出现，也只能通过非法渠道销售。对于广大的从正规渠道购买食品的消费者，这样的问题食品影响也就很有限。
在这点上，美国的做法值得参考。比如鸡蛋，政府对于大规模的养鸡场有严格的要求，必须执行而且会受到检查。这些大型养鸡场数目不多，却提供了几乎99％以上的鸡蛋。只要这些鸡场被管好了，市场上的鸡蛋就会有保障。至于那些小农场，不管执行得怎样都不会搅起太大的风浪。对于消费者，如果不愿意购买来自于被严格监管的大型养鸡场的鸡蛋，愿意去相信小型养鸡场的信誉，遇到了问题也是自己“愿赌服输”，实在怪不到监管部门的头上。当然，这并不是说有了监管，大企业生产的东西就一定没有问题，美国同样出现了几亿只鸡蛋被召回的事件（见接下来《五亿只鸡蛋被召回——美国的食品安全问题大吗？》一文）。这正说明了两个问题：事后应急只能“毖后”，不能防患于未然，所以美国要搞出《食品现代化法》；大企业会被“特别关照”，尽管事后监管造成他们损失惨重。
辉瑞被罚23亿美元的案例更是监管大企业的典型。在许多中国人看来，辉瑞犯的真不是什么“大事”：有些被批准上市的药物，还有一些疗效没有经过审批；法律规定医生可以酌情使用那些疗效，但是药厂不许宣传和推销；不过推销这种“标签外使用”是“行业潜规则”，大多数药厂都会这么干。美国司法部抓住了辉瑞非法推销四种药物的证据，痛下杀手。作为美国重要的“民族产业”之一，辉瑞在全球雇佣着八万多员工，加上上游下游的产业，对美国经济的影响显而易见。因为巨大，在整顿行业的时候也就应该首当其冲。杀猴警告鸡，远比杀鸡警告猴来得有效。23亿美元大致相当于辉瑞一年利润的30％，这无疑会影响辉瑞的运作。但是，为了净化行业，砍掉最大那只猴子的一只手，会有效地让别的猴子和鸡们老实许多。
二、发挥市场惩罚功能
食品企业具有高度的可替代性。没有什么是非吃不可的，没有哪个品牌是非他莫属的。一个产品，常常是“兴也忽焉，衰也忽焉”。
我们经常看到不同的主管部门踢皮球，宣称对某个问题自己无权处罚。对于食品行业来说，最大的处罚不一定非要通过行政或者法律进行，只要如实公布问题产品的信息，消费者“用脚投票”就会产生足够的震慑了。“双汇瘦肉精”事件是一个典型的例子。它并没有导致有人中毒，对双汇到底应该施行什么样的行政与法律处罚，需要法律界来探讨。不过，“向消费者通报”这一举措已经足以震慑整个行业。尤其是几个巨头，会很明白生产不合格产品将使得整个企业得不偿失。
美国的食品监管被认为很严格到位。实际上，在美国几乎每周都有数起食品召回信息发布，闹到处罚或者赔偿的真不多。多数事件，都是某个环节发现了问题，向管理局报告；管理局确认问题，发布公告或者警告要求企业纠正，企业“自愿召回”。
食品监管的目标，不是要让有错的企业万劫不复，而是要促使他们遵守规范，生产销售合格产品。充分利用市场的惩罚功能，可以大大降低主管部门的工作负荷。可以说，只要卫生部门制定合理规范，质检部门接受举报并检查产品是否符合规范，不符合就向社会如实公布。这不需要多部门配合，也不用多部门扯皮，对于正规企业，却足以让他们认真对待。
三、从“决定什么能吃”到“如实传达科学信息”
消费者希望有人告诉他们“该吃这个”、“不该吃那个”，希望监管部门能够保证食品“绝对安全”。但，这种期望是不现实的。
首先，食品安全有两个方面：作为物质的安全性和作为商品的安全性。前者是指，作为一种化学意义上的物质，它在食用之后是否会带来危害。比如说，大米作为一种物质，是可以安全食用的。这里的“大米”是指一类物质，安全是指符合食品上“大米”定义的这种物质吃了之后不会危害健康。作为法规，针对的是这种物质意义上的安全性。而作为商品的安全性，是指一种具体的商品是不是符合食品上对于这种物质的要求。比如说，农贸市场上一袋具体的米，可能重金属超标，也可能发了霉，作为商品，就是不安全的。作为食品安全标准，出发点只能是作为物质的安全性，以及规定什么样的商品满足“安全”的要求。保证市场上的具体商品“安全”，需要生产厂家来完成，而由质检部门来监督。
其次，所谓“安全”，只是风险小，而不是“绝对安全”。一方面，具体的商品都含有其他成分，也就是说，不是化学意义上的那种物质。这些杂质有多少可以检测，但是多少杂质可以产生危害，或者说产生什么样的危害，并非十分清楚。科学数据往往是针对动物或者少量人群的，对于个人，只能通过一定的算法来估计。这种估计具有一定的主观性，不同的主管机构采用的模型和“安全系数”不同，估算出来的值也就不一样。不管如何，它都只能是“把风险降低到可以忽略的程度”，而不是“保证绝对安全”。
基于以上两点，“绝对的食品安全”是无法实现的。主管部门能够做到的就是“尽力降低风险”。风险的降低，又是以生产成本的增加为代价的。也就是说，食品的安全风险与生产成本，是需要权衡的两端。
不同的人在权衡两端的时候，会采用不一样的标准。比如，每天大量吃红肉（指猪肉、牛肉和羊肉）会增加罹患癌症风险，平均每天吃140克的人比每天吃30克以下的人罹患结肠癌风险高30％左右。对于有的人来说这个风险已经很大，所以愿意为了健康放弃吃这些肉。但与此同时大家都知道，抽烟能使罹患肺癌的风险增加十几倍，却还是有那么多人愿意承担。
主管部门的立法与执法目标，不应是“决定什么能吃”，而是保证把食品的“科学信息”如实传达给公众。比如面粉增白剂与合成色素，不管“禁”还是“不禁”，卫生部的决定都会受到批评。对这种学术界认为“可以用”，而公众“不该用”呼声也很高的东西，主管部门不应简单地基于哪方面的声音大而做出一个“能吃”、“不能吃”的决定，而应该尊重问题的复杂性。实际上，不管是美国还是欧盟，都有一些“有争议”的食用成分是“允许用”，但是强制生产者如实标明是否使用的信息。虽然这样对于执法的要求更高，但它是合理监管无法回避的问题。
四、法规制定准则的公开透明
每一次食品安全事故出现，“法制不健全”、“呼吁立法”都会被拿出来说几遍。食品标准应该如何制定，是高度专业化的事情。普通公众、媒体、“意见领袖”、从业者以及作为个体的研究人员，都没有能力来制定出科学合理的准则。在国际上，权威机构像世界卫生组织与联合国粮农组织的食品添加剂联合专家委员会、美国食品药品管理局、欧洲食品安全局，都不会通过“民意调查”或者“民主表决”来制定食品安全标准。
通常，这些机构要制定或者修改一条标准，都会委托一个专家组提供一份详尽的文献综述。专家组对公开发表的研究报告，对数据可靠程度、证据强弱、生物学意义等进行学术评估，并作出推荐意见。这样的一份报告会公开发布，接受学术界以及公众质疑，然后是立法部门根据推荐意见来制定标准。因此，这些标准制定出来，即使有争议，也不会引起大的反对。而反对的人，也是通过提交新的证据来要求改变。
在这方面，中国的主管部门还有很大改进空间。蒙牛的BMP事件是一个典型案例。在质检部门公布蒙牛添加的BMP未经卫生部审批之后，蒙牛提交了关于BMP安全性的申请。在极其短暂的时间内（有媒体报道只一个周末），一份涉及若干部委的“安全审查结果”就公布了。何人进行的审查、审查了哪些资料、“安全”结论是基于什么证据作出的，公众无从知晓。这只能看作是中国特有的“特事特办”。
BMP事件：即OMP事件，2009年年初，蒙牛生产的“特仑苏”牛奶中一种据称能“帮助修复人体组织”的OMP物质被曝不合法，随后蒙牛公司被国家质监总局要求禁止这种添加行为，因目前无任何相关机构对OMP安全性做出规定，其中据说含有的IGF-1物质[（类）胰岛素样生长因子]也未被列入食品添加剂使用标准。