熟悉情况
紧接着选举胜利后的时期是一个上天保佑的天真无知的时期。总统当选人在争取这一伟大荣誉的斗争中，曾受到肉体和精神上的折磨，因前途未定而感到苦恼，现在精神上得到解脱了。多少个月、也许是多少年来，他第一次能够转而考虑实质问题。他和他周围的人都为即将掌权而高兴，但是还没有被权力所带来的不明的含义和工作压力所折磨。他的顾问们原来默默无闻，现在突然变成了大家注意的中心。他们的每一句话、每一个举动都被新闻界人士、外交官和外国情报机构当作未来政策的线索来加以分析。一般地说，这种研究是徒劳无益的；一个总统候选人的工作人员没有时间考虑将来如何治国的问题；他们被选进这个班子也不是由于他们精通各种问题。选举一过，他们马上就投身处理组织一个新政府的实际问题。
我的情况也是这样。对一个新被任命的人来说，最微妙的任务之一就是如何处理与前任的交接。我尽可能地待在外面，不去华盛顿。约翰逊总统的国家安全事务助理沃尔特·罗斯托在白宫隔壁的总统办公楼中给我安排了一间办公室，并且慷慨地建议我立即开始阅读每天的电报。我认为这样做不明智，因为我还没有工作人员来帮助我评估电报中所说的情况是否属实。
我对约翰逊和罗斯托的感情是亲切、友好的。在我被任命后，我立即拜会了他们，向他们表示敬意。我会见过约翰逊总统几次，但是没有直接为他做工作。一九六七年，我通过两个法国中间人为他同北越举行过一次谈判。为了这件事，我曾经出席过一次他在内阁办公室与他的高级顾问们举行的会议。这个大块头的强有力的人物给我很深的印象，并且很奇怪地打动了我。他是如此盛气凌人，又是如此没有主见；如此势不可挡，又是如此经不起打击。约翰逊总统的悲剧在于，他的名字是和美国的一场错误冒险联系在一起，而这一冒险在他就职以前就早已在酝酿之中，而且是属于外交政策的范围，对此，他把政治天线调得再好，结果证明还是不顶用的。约翰逊总统的秉性并不爱好国际关系。他绝没有给人一个印象，例如说在刮胡子的时候会自然而然地想到国际关系方面的问题。他并不相信他自己的判断，因此，他依靠顾问，而他的大多数顾问并没有得到他的任命，他们的思想方法也并不是和他气味相投的。他们中间有许多人自己在六十年代的大动荡中就不是很有主见，有的人看到自己的建议所引起的后果而变得惶惶不安，并且开始反对他们自己所策划的政策。
没有一位总统曾像约翰逊这样竭尽全力地想博取别人的赞许。而自从安德鲁·约翰逊以来，没有一个总统曾受到更多的恶毒攻击。林登·约翰逊辛辛苦苦地努力，要在历史上争得一个特别的地位；他在立法工作上的成就以及真诚的人道主义，到头来总会使他名留青史。但是，他在国内政治上取得成功所依赖的那种妥协和与大家商量的品德，在外交政策上却带来了灾难。在党内自由派的人看来，他显得过于强硬；在保守的那一派人眼中，他又显得太优柔寡断。林登·约翰逊在国际上每采取一个举动，从来没有得到他的党或者全国人民的衷心支持。他采纳了在他看来胜过他的初衷的更有见识的意见，结果是使他自己脱离所有的选民，也脱离他感情的根源。
当我到那个椭圆形办公室去谒见他的时候，约翰逊显得神情忧郁。对于一个即将卸任的人来说，移交（正如我后来了解到的一样）是一个令人沮丧的时刻。从表面看来，权力仍然存在。政府机构继续起草各种各样的文件，要首长决定。但是，权威已经在消失。首长的决定，如果官员们不同意，就可以暂缓执行；外国政府研究他在外交上的动议，但是不作最大的努力，不给予真正的注意，以待新的班子组成。然而，人们已经变得如此习惯于行使权力，以致只是很模糊地偶尔意识到权力的丧失。日子一天一天地过去，人们照样执行他们的职务，好像他们的行动仍然管用似的。
约翰逊总统的情况也是这样。在他当总统的时候，椭圆形办公室的墙上装着一排排的电视机，电传收报机嘀嘀嗒嗒地响，吐出一条条的新闻。我奇怪地看到，这个世界上权力最大的领导人，我们的情报机构提供的各种情报就在手边，他不时一跳而起去看看收报机上发出的新闻是什么。
他开始滔滔不绝地谈起越南战争来。他叫我们一方面使用军事压力，同时进行认真的谈判。他没有确切说明他在这两方面的具体想法。他向我提出忠告，必须设法做到使僚属忠贞不贰。他认为，他之所以垮台，部分原因在于有人有计划地泄露机密。他说：“教授，我向你提供一个忠告。”于是，我倾身向前，听取他从数十年担任公职的经历中提炼出来的智慧。“要读报章上的专栏，”他接下去说，“如果专栏作家们称赞你的属员思虑周到，公而忘私，或者使用任何其他友好的形容词，那你就立即将这个人开除，泄露你的机密的就是他。”我离开椭圆形办公室的时候，决心要作最大的努力使新政府不致遇到约翰逊当政后期那些头疼的事和孤立的处境。
在移交时期很少有时间去想这些事情。摆在我眼前的是更实际一些的问题：同在竞选运动中和尼克松在一起的顾问们建立关系以及物色我自己的班子。
要尼克松班子中的有些人不讨厌像我这样的一个外来者，是需要超人的宽容品德的。这个外来者似乎占尽了世界上所有的好事：在他们看来作为一位哈佛教授和洛克菲勒同僚的令人钦羡的地位，以及在尼克松竞选总统胜利后和这位总统当选人的联系。我毕竟不仅仅是没有参加竞选斗争，而且还属于那些敌视或者瞧不起尼克松的人们的主流。一位新总统的最头疼的任务之一就是，从帮助他上台的人员当中挑选一些人来帮助他管理国家。这几乎不可避免地会导致在竞选过程中帮助他当选总统的人们，和在这些老卫士眼中成了采摘他们的劳动果实的后来者之间的矛盾。后来者肯定是会有的，因为一个竞选助手所需要的条件同一个决策者的条件不同。在竞选初期，当胜利的希望通常还不大的时候，需要一种很特别的人才去参加一个想当总统的人的班子。竞选的一些事务是很技术性的，有一些是有失身份的：准备日程，“准备开好”集会和会议，无休止地争取代表们和新闻界代表的好感。一个竞选人的工作班子是根据忠诚和忍耐力挑选出来的——或自己愿来的；他们在一种本来就令人焦急不安的情况下给予感情上的支持。即使有最坚定的决心和最良好的意愿，谁都很难预言，当这个捉摸不定的、谋取最高职位的目标终于达到的时候，他们将要做什么或者争取担任什么；他们在竞选期间的表现并不说明他们在政府机构中的能力。
对于尼克松的僚属们来说，这是一个特殊的问题。在尼克松一九六二年竞选加利福尼亚州长失败后，只有少数忠实追随者始终跟随着他，这几个人表现了几乎是任性的忠心和献身精神。根据一般的判断，尼克松的政治生涯是结束了。他还执拗地谋求总统职位变成了全国的笑柄（林登·约翰逊就曾讥笑他是一个“长期竞选者”）。坚决支持这样一个不大可能取胜的想当总统的人，不会很快得到明显的报酬——甚至得不到那些在长远的机会上下赌注的人们的注意。只有天生的门外汉才会在这样一个不可能成功的事业上孤注一掷。这些人几乎肯定会感到四面楚歌；他们天生地缺乏争取别人支持的能力。
这种态度并不缺乏事实上的根据：偏执狂就是确有其事。尼克松于一九六二年搬到纽约居住，他是美国前任副总统，差一点当选了总统，本来预期人们会对他表示尊敬，然而人们对他却避而不睬。他心目中的名门望族从来没有邀请过他。这一点刺痛了他的心，而且加深了他那种已经很强烈的、认为自己四面受敌的倾向。和他共事的人像他一样，也感到孤立和愤愤然。尼克松班子从一开始就四面设防；他们在真正受到围攻以前很久，在心理上就已受到围攻了。
这种设防心理在许多方面表现出来，将对整个政府产生一种腐蚀性的影响。例如说，这个班子从气质上说，就不善于利用华盛顿社交生活的机会使国家的政治活动顺利运行。华盛顿是只有一个行业的城市。在这个城市里，工作就是生活方式。政府工作是由无穷无尽的会议来进行的。而政府的高级人士，人人都经常在这些会议上碰头。到了晚上，他们又和同样的人会面，再加上少数新闻界高级人士，活跃于社交界、而且有势力的国会议员，以及几位华盛顿权势集团的成员。实际上，话题总是离不开政府，在华盛顿，所谓政府，其意义一般并不是指这个国家，而是指当时政府中几个关键性人物之间的关系：在某一个特定的时刻，谁“上去了”，谁“下来了”。
社交生活中的标尺是残酷无情的。它主要地取决于权力，掌权和失权。一个人一旦挤进了走运的掌权人的圈子，他就立刻会被社会接受。当他一旦失去他的地位，他的专栏停止了，或者不当国会议员了，他就会被社会所抛弃，很少有例外。没有必要花费力气来打垮这个走运的圈子；成为这个圈子里的一员——或者至少是取得这个资格的可能性——几乎是自然而然的事；最后被开除出去也是自然而然的事。所以，在华盛顿，权力的外表几乎和权力的现实同样重要；事实上，外表往往就是主要的现实。因为谁“上去了”、谁“下来了”的谈论消耗了所有的时间和精力，斗争的结果有时只不过是挂一些徒有其名的官衔而已。
正是因为官场生活是这样拘泥于形式，社交生活就提供了一个衡量那些看不见摸不着的东西和了解一些尽在不言中的变化的场所。报人、大使和高级文官可以摸得出在正式会议上无法辨别的气候。就是在他们的宴会和招待会上形成了各种关系，如果没有这些关系，政府机器就会转不动。尼克松班子对华盛顿的这一个方面的鄙视使得他们的行动更加困难，并且使他们失掉了对酝酿中的国内忧烦作出反应的敏感。
应该说，当我在记者招待会上宣布我不愿意与报界打交道这一新观点的时候，我也是不了解华盛顿或者说政府的这些习惯的。当我的任命一经宣布，一些老资格的报界人士就开始找我，想了解我。我被这些知名人士吓唬住了，多年来，我读他们的文章，听他们的演讲，现在我和他们直接见面了。我见到了沃尔特·李普曼、詹姆斯（“斯科蒂”）·赖斯顿和约瑟夫·艾尔索普——赖斯顿和艾尔索普后来变成了私人朋友。（李普曼不久后就生病了。）李普曼告诉我，必须按我们的能力大小来承担义务，特别是在印度支那和中东。赖斯顿从那以后总是以长者的善意和卡尔文主义的怀疑态度，对我谈人不可能没有缺点。乔·艾尔索普在采访我的时候持这样一种态度：他衡量我是否适于担任要职的标尺比尼克松的还要严格。他给我造成的印象是，他对印度支那问题的了解远远超过了任何刚上来的总统助理。我感觉到，他对总统选择我担任国家安全事务助理是否明智暂不作出判断；在以后一段时期内，我将处于试用地位。
《新闻周刊》的主编们约我会见他们。我迂腐地又向他们解释了一遍，我的地位不适合对报界作任何有价值的情况汇报。我的话使他们感到很逗笑，他们用对待客串外行或者吃过亏上过当的人的那种宽恕态度对待我的讲话。
我很快就发现我的态度是如何天真。总统助理最重要的职责之一，就是解释总统的政策和目的。我了解到，我不能无视新闻界，并且开始会见新闻工作者，虽然在最初几乎总是他们主动找上门。我体会到了在华盛顿报界和政府之间的互相依存的关系。新闻工作者也许很不喜欢这一点，他实际上是起一部分政府的作用。他是这样一个中心人物，他可以相当有把握让所有的重要人物都会听到他的声音，听取他的意见。官员们找他，为了使他们得意的计划引起公众的注意，肯定他们的成绩，或者改变一个对他们不利的决定。不管这个官员的动机是什么，他的动机不可能是没有私心的，至少，他是希望尽量使自己显得好一些。对于一个有经验的华盛顿观察家来说，仔细阅读报纸，或者听一听重要评论员的意见，就可以得到关于政府机构内错综复杂的情况，或者关于受压抑的政治势力在地下聚合的宝贵情报。
新闻工作者在同官员的接触中有比较大的涉及个人利害的动机。他必须讨好和奉承这个官员，因为没有官员的善意，他就搞不到情况。但是，他不能让自己被人引诱——这是大多数官员内心的想望——否则他就会失去他的客观态度。一种又爱又恨的关系几乎是不可避免的。官员们很容易认为，社会关系为得到同情的对待打下了基础；新闻工作者往往恰好是用攻击那些无微不至关怀他们的人们的办法来证明他们“客观”。如果双方都是现实和成熟的人，他们就会建立一种相互尊重的关系。官员应该承认，最后保证一个新闻工作者公正无私的东西不是甘言诱惑，而是这个人的品德。新闻工作者应该接受这一点：对一位官员来说，职责是高于一切的，履行职责的需要并不总是和提供独家新闻相吻合的。如果政策的制定者和解释者能够互相尊重对方的基本职责，这样产生的工作关系就可以成为自由社会的最有力的保证。
我很快也发现，我原来的另一个想法也不能实现。我原来以为我可以在哈佛任教一直到快要举行就职典礼的时候。这办不到。我必须学习履行我的职务；我必须建立总统当选人在竞选过程中作过许诺的分析和计划机构。我的修养有些是通过征求曾经在艾森豪威尔、肯尼迪和约翰逊政府中有杰出表现的人们的意见中得来的。在整个战后时期，一些在其他方面取得了卓越成就之后又献身公职的杰出的人们给我们的外交政策增添了光辉。迪安·艾奇逊、戴维·布鲁斯、埃尔斯沃思·邦克、艾夫里尔·哈里曼、约翰·麦克洛伊、罗伯特·洛维特、道格拉斯·狄龙等都是罕见的、第一流的才子，他们代表超越党派利益的原则，为这个国家服务。各国的自由人民应该为他们所取得的成就而感激他们；总统们和国务卿们靠他们实实在在的爱国主义和慷慨贡献的智慧来维持。在我任期内，他们随时可以提供咨询，不附任何先决条件。也从来没有人担心，他们会利用政府情报来谋取个人的或者政党的利益。不幸的是，当我担任公职的时候，他们都已经是七十开外的人了。我这一代人中并不乏才智与他们并驾齐驱的人；但是还没有一个人曾经受到足够的考验来发扬他们的前辈所特有的那种公而忘私和诚实正直的精神。当这些老一辈的人离开公职的时候，他们也带走了我们外交政策中的一个稳定和指导性的因素。
这些人中间，我在过渡时期见得最多的是约翰·麦克洛伊；后来，当我搬到华盛顿去了以后，迪安·艾奇逊和戴维·布鲁斯成了我的密友和顾问。约翰·麦克洛伊有着一个摔跤运动员的身躯和一个圆脑袋，他看起来更像是一个愉快的土地守护神，而不像是一个杰出的纽约律师和历届总统和国务卿的常任顾问。从表面看来，他的影响是很难估计的。他从未在内阁一级供职；他担任过的职位是重要的，但不是决定性的。他可以因为对轶事的爱好而浪费许多时间；他的智慧表现为稳妥，而不是一针见血。但是高级官员们总是面临令人为难的选择。历届总统和国务卿发现约翰·麦克洛伊是一个指引船只驶过险滩的可靠的领航员。他很少给一些难题提供解决办法，但是他总是能够提供心理上和道义上的信心，使问题得以解决。我一九七五年在中东参加一次谈判失败后回到办公室的第一天，就请约翰·麦克洛伊来会面。他接到要求就来了，没有一句怨言。几个星期以后，我才了解到，那一天是他八十岁的生日，他是放弃了家里做寿来看我的，他做梦也没有想过要我把会见推迟二十四小时。他总是随叫随到，他的主意总是聪明的。
当我开始选择工作人员的时候，我和尼克松班子的摩擦马上就发生了。按照习惯，选择国家安全委员会人员，应由总统国家安全事务助理负责。作为总统在外交政策领域中第一个被任命的人，我是能够早日开始物色人的。作为白宫助理，我可以不受部门的或者文官机构习惯做法的限制。因此，政府机构的种种限制约束不了我，总统当选人又有言在先，叫我从头开始建立一个全新的组织，所以我下定决心要物色我所能找到的、最有能力、最强的人。
虽然我的意见很明确，但我还总是认为有必要在那些有才智和个性的人们身上试验一下，那些勇敢应战的人就得到我的尊敬，而且往往就成了我最亲密的同事。如果我的工作人员要在指导部门间的计划工作起决定性的影响，那就需要他们在质量上取胜，以代替在数量上的不足。的确，人少可能是一个有利条件，因为我们可以避免那种无休止的内部谈判，而这正是使大机构运转不灵的致命伤。所以，我就找年青的男女工作人员，而且很快地提升他们，因为我认为，那些在事业上有一些成就的人可能在工作水平上已经到顶了，到我这里来不见得会比在他目前的岗位上干得更好一些。我从外事机构、国防部和情报部门找一些专业官员，一则利用他们的经验，同时让他们帮助我穿过官场迷宫；我从学术界雇用一些有才能的人。为了平衡起见，我也设法尽可能地物色各种不同观点的代表。
我在物色班子问题上的态度是，我遵照安全部门的不同意见，除此以外，我只接受一个标准，质量第一。尼克松班子里负责政治任命的彼得·弗拉尼根（他后来成了我的好朋友）给我送来了六个人的名字，这六个人他们曾经许愿要给予政治任命。在和他们中的几个人谈话以后，我一个也没有要。至少有两次，霍尔德曼以保卫方面的理由不同意我选择的人，后来事实证明，当事人只不过是具有自由色彩思想和喜欢对记者谈话的倾向而已。在这两个任命上，我都否定了霍尔德曼的意见。
尼克松总是支持我的。他私下里也有怀疑，后来，当公众的压力越来越大的时候，他也开始以不安的心情看待我的工作人员。他怀疑我的有些同事不喜欢他（这是真的）；并且怀疑他们透露情况，助长辩论，关于这一点，从来没有任何证据。但是在过渡时期，尼克松支持我对人员的选择。他这样做是因为他对待外交政策和国内问题有所不同。在国内政治方面，他曾经使用——而且还会再次使用——粗暴的手段，依靠一些奇怪的僚属。说句公平话，尼克松一直到最后始终认为，在国内问题上，他只是遵照传统的做法，而虚伪的势力集团，却根据令人难以理解的双重标准，只归罪于他。但是外交政策，他认为是一个不同的方面。只要是有关国家的基本利益以及自由世界的安全与进步的事，他的准则就是，按正确的去做，而不是权宜之计，不管一般的习惯做法是什么，必要时，甚至违反一般认为是明智的做法。只是在极少有的情况下，他曾允许党派利益影响外交政策决定。
虽然我对工作人员的有些选择到最后证明是不明智的，然而，我整个班子的忠诚和能力是第一届尼克松政府在外交政策上取得成就的基本因素。我的班子中的核心成员——温斯顿·洛德、劳伦斯·伊格尔伯格、赫尔穆特·索南费尔特、威廉·海兰、哈罗德·桑德斯、彼得·罗德曼和亚历山大·黑格——和我一起经过了无数的甘苦，后来成了我的密友。我这个班子的高质量是总统国家安全事务助理办公室的影响越来越大的一个重要原因，而且我的办公室能够存在下去变得至关重要，因为尼克松任命的内阁是一批能干、精明、刚愎自用的人，但是作为一个班子却永远也不能有效地进行工作。
不安宁的班子
理查德·尼克松从某种意义上说是三十六年中的第一位共和党总统。德怀特·艾森豪威尔是作为共和党候选人当选的，但是，他之所以当选并不是因为他是共和党人，他的行为也是如此。共和党差不多两个世代处于在野地位，已经变得不习惯于当政了。其后果在就职后不久就变得明显起来。党在国会的代表团往往表现得好像是反对共和党总统一样。新政府的成员本来就是互相不认识的，加上总统的复杂个性的影响，从来没有真正形成一个团结一致的班子。
一位法国社会学家[1]曾经写道，在一个机构中，仅低于最高一层的每一个负责人都面临着这样一个带根本性的选择：要么就把自己当作这个机构头号人物的代表，承担起在机关里作出不为官僚们所喜欢的决定的某些责任；要么就充当他的下级的代言人，从而使第一把手不得不承担起作出令人不愉快的决定的全部责任。如果他采取第一种态度，他在官僚机关中就很可能不得人心，至少在短期内会是这样，但是，他促成了团结，给大家一种有领导的感觉，最后提高大家的工作劲头。如果他把作出每一个困难决定的责任都推到他的上级身上，如果他执意要当“好人”，他可以得到下级的好感，但是却牺牲了纪律性和效率，最后使机关松松垮垮。这样的做法招来的正是它想避免的争斗；把人们的注意力都集中到各种困难上来，看不到目标。
在华盛顿，由于政府和新闻界之间关系密切，对各方领导人来说，这一挑战变得更加复杂。有牢骚的官员们利用报界来泄愤。新闻界十分热衷于打听政府内部的分歧；有些新闻工作者写出了一条消息，助长了不和，他们也满不在乎。国会也越来越多地在高级官员内部的矛盾中为它的许多意见听取会寻找材料。因此，寻找分歧的倾向受到鼓励；华盛顿的危机是官僚机构内部的斗争。
毫无疑问，这个所谓尼克松班子只存在于白宫之中。即使是在白宫之中，这个班子后来也因为困难重重而瓦解了。原因有好几个，新闻界有很多人因为尼克松的观点和他的过去的所作所为而讨厌他。于是就形成了一种倾向，有好事发生，就归功于他的比较讨人喜欢的同僚，遇到不得人心的事，就把责任推到他身上。这些同僚们除非有超人的大公无私和自制力，才能拒绝这些送上门来的荣誉。没有一个人，包括我自己在内，具有这样的品德。
结果就产生与常态相反的做法。在大多数总统当政时，好消息由白宫宣布，不得人心的消息则由各部分别去透露；在尼克松政府内，官员们发明了一种高明的技巧，一方面，把好消息提早泄漏出去，来沽名钓誉；另一方面，在宣布坏消息时则设法把一切责任归咎于总统。尼克松本来就有一种强烈的倾向，好像自己四周都是阴谋，草木皆兵，甚至他的内阁同僚也参与了阴谋，这样一来，更加深了他的这种倾向，使他更加喜欢退缩与孤立。政府变得好像是一群封建领主统率的贵族，严守自己的领地，以防中央王公侵犯，这王公则居于由一些热衷于维护其权力的家臣坚守的堡垒之中，不时开城出击。
到了适当的时候，我成了这种情况以及新闻界的这种倾向的受益者。可笑的是，总统之所以这样信任我，让我负这样多的责任，派我去完成这样多的使命，是因为我更多是他直接控制下的人，而不是他的内阁控制下的人。因为我在开始的时候没有什么名气，他也用这样的办法来保证，至少一部分功劳会归之于白宫。
尼克松还把他自己的问题搞得混乱不堪，他的办事作风很不干脆，他所选任的那些内阁同僚和他的私人关系复杂异常（说是复杂，那是最客气的说法了），因此始终没有建立一种真正通力合作的关系，在同国务卿的关系上尤其如此。
当威廉·皮尔斯·罗杰斯被选任为国务卿时，我和他并不相识。在我被任命之后不久，尼克松和我有过一次简短的谈话，谈到国务卿人选问题。他说，他要找的是一个能干的谈判者，而不是一个决策人——决策的任务，是保留给他自己和他的国家安全事务助理的。尼克松不信任外事机关，所以，他要找一个强有力的办事人，这个人能够确保国务院支持总统的政策。尼克松当时给我的印象是，他的第一个选择是罗伯特·墨菲大使，那是一位已经退休的杰出外交家，当时，他是康宁玻璃公司的董事长。墨菲曾担任许多高级职务，工作得很出色，我渐渐重视他的判断和机智。几年后，尼克松告诉我，墨菲拒绝了这个职位。
在我自己被任命之后不几天，我在皮埃尔饭店尼克松套间的餐室里第一次会见了威廉·罗杰斯。总统当选人要我与罗杰斯随便谈谈，并向他汇报我的印象。他只告诉我，他正在考虑任命罗杰斯一个高级外交政策职位。因为罗杰斯和我都不清楚我们这次会见的目的是什么，所以我们的谈话杂乱无章，而且有点紧张。我也没有得出任何印象，只是我觉得他和蔼谦虚。
第二天，尼克松没有事先和我谈到我和罗杰斯的会见，也没有征求我的看法，就告诉我，威廉·罗杰斯将成为他的国务卿。他说，在艾森豪威尔政府中，当罗杰斯担任司法部长时，他和罗杰斯曾经是好朋友。他们离职之后，友情就慢慢疏远了。他们两人都是私人执业律师，曾经为了争取顾客而竞争。尽管在他们的关系中有这样一层阴影，他还是认为罗杰斯是担任国务卿的理想人选。尼克松认为罗杰斯不熟悉这一行是一个优点，因为这可以保证白宫能够掌握政策大权。同时，尼克松说，罗杰斯是他生平所认识的人当中最强硬、头脑最冷静、最有主见和雄心勃勃的人之一。去和苏联人谈判，一定会整得他们气急败坏。“国务院里的那些小萝卜头们”最好也当心一点，因为罗杰斯不容许他们胡闹。由于总统深信某人不懂外交政策而选择他为国务卿，这样的事是不多的。
把高级内阁职务任命给这样一个人来担任，而他的全部经历和锻炼却在其他方面，这恐怕是不公平的吧。罗杰斯曾经是一个出色的司法部长。但是，根据我的经验，人们所谓的工作岗位造就人才这句古话并不正确。高级职务教会一个人如何作决定，但是教不会实质的东西。内阁成员们一上任，很快就会被充斥他们部门的迫切需要弄得晕头转向。总的来说，担任高级职务时期，只是消耗，而不是增加一个人的智力资本。大多数高级官员离职时的洞察力和见解与他就职时一样；他们学会了如何作出决定，而不是作出什么决定。他们在一开始时知识越少，他们就越是信赖可以得到知识的唯一来源：老官员。他们对自己的判断没有把握，又不知道其他的办法，除了听专家们的意见之外，几乎没有其他选择了。
对于一个国务卿来说，这就是一个特别的难题。他领导着这样一个机构，其中的工作人员大概是公职人员中最能干、专业最强的人们。他们聪明、有能力、忠诚并且埋头苦干。但是，在他们这种献身工作的另外一面，则是这样一种根深蒂固的观念：经过一辈子的工作和钻研，他们的洞察力已经超过那些未经训练的、知识浅薄的新任命的政治工作人员。如果领导很强，他们的专业能力就会使得外事部门成为一个宝贵的、不可或缺的决策工具。在这种情况下，外事部门就变成了一个纪律严明的、锋利的工具：他们偶尔的任性举动会引起一番重要的、有时是令人兴奋的对话。但是如果掌舵的人不强，派系之争就会破坏纪律。外事部门的官员就会为他们打交道的国家，而不是为美国的政策说话；助理国务卿就会只管有关他们所管地区的事。官员们会坚持不懈地，用他们数十年为生存而斗争所取得的官场技巧来为狭隘的局部利益而斗争。他们会以极大的忠诚来执行明确的指示，但是，要一个典型的外事官员相信，他所不同意的指示的确很好，那可不容易。
国务院的工作程序很容易助长官僚主义的刚愎自用。尽管口头上说要有计划性，然而却有一种强烈的倾向，就是在回答电报的时候用发电报的方式来制定政策。所以，新上台的国务卿在他的办公桌上看到的，不是政策分析或多种选择方案，而是一堆堆的电报，要求他签署，并且万分火急。电报中所谈的所有的问题，也许是其中的任何一个问题，他都很少有足够的了解，都还拿不出一个主意来。无论如何，从这样一些电报稿中，他不会知道他有几种什么样的选择。即使他拿定主意，驳回了某一个电报稿，这个电报稿又会几乎是原封不动地回到他这儿来，其改动之小，只有一个法律学者才能说出其中的差别。后来当了国务卿之后，我才发现，即使终身搞外交政策的人，也要费九牛二虎之力才能控制国务院的这部电报机器。那些没有经验的就更倒霉了，只好听任那一批不同凡响、专门从事这种工作的专家班子摆布。
可笑的是，尼克松任命一个在这方面并不具备实际条件的人来担任国务卿，结果反而增强了他最不信任的两个集团的势力——一是专业外交人员，一是新闻界人士。因为这位新任国务卿实际上只有两个选择：要么就是接受白宫的指示，并向国务院、国会和全国人民鼓吹总统的政策，要么就是充当自己的下级的代言人。如果是在比较太平的时候，罗杰斯国务卿也许能够把对他的各种要求恰当地摆平。但是在越南战争在国内引起分歧的动荡年代，要做到这一点需要更大的自信和更丰富的学识，但是要他具备这样的条件是要求太高了。结果，看来他所关心的很自然就是避免他的前任者迪安·腊斯克所受到的那种攻击。由于他倾向于把东部几家大报的编辑部意见当作就是公众和国会的意向，由于这些报纸又强烈地影响他的下属，所以到了紧要关头，罗杰斯总是不愿为总统去战斗，他主张采取的立场往往和尼克松的大不相同。
奇怪的是，他的这种倾向可能由于记得他在五十年代和尼克松的友谊而加强。在五十年代，罗杰斯在很大程度上是一个在心理上占优势的伙伴。因此，他不能真正懂得，在新的关系中，他显然处于下属的地位。他更不能正视这样一种事实，即他之所以被任命，部分原因是，他的这位老朋友想和他调换一下位置，建立一种关系，这一次无论是在等级上还是实质上都应该是他尼克松来定调子。
由于这两个人之间这种奇怪的轮换关系，我的地位得到了加强。但是我自己的作用显然是这种关系的结果，而不是它的起因。从一开始，尼克松就下定决心要控制最重要的谈判。例如，在一九六九年二月十七日、就职典礼以后四个星期，尼克松在第一次会见苏联大使阿纳托利·多勃雷宁的时候，他没有让国务卿参加，在那个时候，根本不能想象我会建议采取这样的做法。这一做法在我自己的地位确定以前已经形成，而且在继续这样做下去。在尼克松的整个任期内，当他在椭圆形办公室接见国宾、进行长时间谈话时，我是唯一在座的另一个美国人。
这一场在由谁负责政策问题上的拔河比赛很快就出现了。国务卿罗杰斯的态度是，对于他不同意的命令，只有在总统亲自交代时，他才执行。而这样的事，尼克松从心理上来说是不能做的。他会采取任何借口来避免他们个人的对抗。他会写信解释他的意图；他会利用密使。但是，因为罗杰斯认为这些信是我或者我的工作人员起草的——他想得对——所以，即使信上有总统签字，他也不完全相信。他对总统派去的人，通常是约翰·米切尔，是不买账的。他说，他和尼克松是老朋友，他对总统了解得更多。这种争夺在无休止地进行，但是，由于双方都把责任推到第三者身上，争夺显得不那么突出。尼克松一再下令，一切往外发的政策电报必须由白宫批发。但是，这一点往往被绕过了，无论如何，一个国务卿拥有各种各样的和他的下级联系的途径，命令是控制不住的。
随着时间的消逝，总统或者我代表总统，在同重要的外国领导人打交道时，越来越多地使用从白宫战情室绕过国务院而直接通向现场的渠道，也就是所谓后门渠道，以避免无休止的对抗。这个过程是在总统就职典礼后第二天就开始的。新总统要改变国务院起草的关于越南问题的谈判指示，这些指示反映了前任政府的方针。但是，他又希望避免争论。因此，他就要我打电话给我们在巴黎的谈判代表亨利·卡伯特·洛奇，要他把总统赞成的行动方针作为他自己的建议通过正常途径发回来。洛奇欣然同意了。由于这种程序复杂，在多数情况下不灵，所以尼克松越来越多地把敏感的谈判转移到白宫直接掌握，以树立自己的威信，并且避免他所厌烦的官僚机构的争议和惰性。
总统还喜欢表示，他和国务院的外交政策上的冒险行动没有关系。例如，在一九六九年三月，尼克松要我私下告诉多勃雷宁大使，国务卿与这位苏联使节关于越南问题的第一次长时间的谈话内容超越了总统的想法。我没有马上就告诉，我要等到某一具体的问题发生时再说。然而，毫无疑问，白宫和国务院的做法使得苏联人知道了我们内部的辩论，而且尽力利用这一点。尼克松把他在一九六九年七月至八月和北越胡志明主席的私下信件来往向罗杰斯保密，一直到十一月他在电视上透露这件事情以前四十八小时才让罗杰斯知道。一九七〇年初，尼克松通过他的助手伦纳德·加门特和司法部长约翰·米切尔向美国犹太人吹风说，关于中东问题的“罗杰斯计划”是国务院定名的，不是来自白宫。一九七一年五月，直到正式宣布之前七十二小时，国务卿才知道，导致限制战略武器谈判取得突破的是通过白宫-克里姆林宫渠道进行的谈判。一九七一年七月，罗杰斯是在我已经在秘密访华途中时才得知此事。一九七二年四月，总统为我的莫斯科之行——这次旅行是秘密安排的，当罗杰斯在最后一分钟得知此行的时候，他表示反对——向罗杰斯作了十分迂回曲折的解释，以致谈判复杂化了。这样的例子是不胜枚举的。
我的意思并不是说，我对尼克松对待他的高级内阁官员的做法有所抵制。从一开始，我的存在使他这种做法在技术上成为可能，过了一段时期，我毫无疑问也是鼓励他这种做法的。像绝大多数高级官员一样，我对事物有很固定的看法，而且决不放过机会让我的观点占优势。是什么使得身居高位的人对工作中的紧张劳累不仅感到可以忍受，而且说实话还感到兴奋鼓舞？那就是这样一种信念：他是在为一个更加美好的世界作出贡献。像虚荣心和权力欲这样一些不那么高尚的动机究竟在多大的程度上起了作用，目前还很难说——看来要说完全没有这些动机是不大可能的。但是，我深信，在尼克松的政府中，无论政府的习惯做法如何，无论是哪些人物当政，外交政策中心肯定会是白宫。
一旦尼克松任命了一个精通外交政策的强有力的人物担任国家安全事务助理，和国务卿的竞争就会成为不可避免的，虽然我最初还没有意识到这一点。如果担任这两个职务的人都想在政策方面起主要作用的话，这两个职位本来就是会造成竞争的。竞争使他们发生争论；的确，如果要这两个人意见一致，那么就没有必要设这两个职位。虽然我当时的想法不一样，然而我现在认为，一个总统应该把国务卿当作他的主要顾问，而把国家安全事务助理主要当作一个高级行政官和一位协调人来使用，以保证不漏听每一种重要的观点。如果总统国家安全事务助理在制订和阐明政策方面变得很活跃的话，他势必会降低国务卿的权限，削弱他的作用。外国政府会感到迷惑不解，而且如果得到机会来挑动我们的一个政府部门和另一个政府部门对立的话，也会变得同样危险；国务院会意志消沉，退缩到自己的小圈子里去。如果总统对他的国务卿没有信心，他就应该撤换他，而不是用一个个人助手来监视他。在尼克松执政时期，由于他对国务院整个机构的不信任，由于他和罗杰斯的关系，罗杰斯的缺乏经验以及我自己的强烈信念，国务卿要起杰出作用是不可能的。罗杰斯坚持他作为国务卿应有的权力，这是可以理解的，然而这却使得问题复杂化，而且产生了削弱他的地位的相反后果。在官场纠纷中，光靠等级权力而没有其他更好的理由的一方很可能是会失败的。当总统的人听取顾问们的意见，是因为他认为他们能提供他所需要的意见，有些人只是因为组织机构上的规定坚持要总统听他们的话，总统是不肯听的。
除了这些原因外，国务卿和我之间真正的观点上的分歧也造成了尼克松决策机构中的紧张状态。罗杰斯事实上比人们所描绘的要能干得多。他思想敏锐，擅长于分析，而且很有见地。但是他的观点是战术性的。作为律师，他习惯于在问题发生时“就事论事地”加以处理。我的观点是战略性的和从地缘政治看问题的。我要把各种事态发展联系起来看，推动或者施压力于某一个地区借以影响另一个地区的事态发展。罗杰斯对于具体谈判的要求特别适应，我却要把各种细腻微妙的材料收集起来供制定长远战略之用。罗杰斯关心的是国会和新闻界眼前的反应，作为外交事务的主要发言人，这在某种程度上是他的责任；而我所担心的更多是某一事件在今后若干年内会产生的后果。罗杰斯一定认为我是一个自私自利、专门找人岔子的人，破坏了他和总统的关系。我倾向于认为他是一个会把我国对外政策的精心构想弄糟的感觉迟钝的新手。我们的关系必然会越来越坏。如果我们两人都聪明一些，我们就会懂得，我们为国家效力的最好办法就是收起我们个人之间的分歧，转而互相支持。这样就可以使尼克松少去和既让他害怕而又是他所造成的紧张局面相周旋。但是，我们想定期会晤的一切企图都失败了。罗杰斯太骄傲，我在学识上又自视很高，而且我们两人的地位都不牢靠，以致不能采取这样一个方针，使我们能够避免许多不必要的痛苦和官僚机构方面的头疼问题。
但是，如果尼克松和罗杰斯真的是像他们真诚地相信的那样关系密切的话，本来是不会有什么大不了的分歧的。担任国务卿的一个不可或缺的先决条件就是总统的充分信任。像迪安·艾奇逊和约翰·福斯特·杜勒斯这样一些成功的国务卿，都和他们的总统建立了亲密的工作关系。像罗伯特·兰辛或者詹姆斯·贝尔纳斯那样一些想和总统争高下的人，很快就失去他们的影响或职位。艾奇逊经常强调一点，当他感到想要表达与杜鲁门总统有巨大分歧的意见的时候，他从来不使杜鲁门感到好像艾奇逊是在试验他的权威，他也从来没有和其他内阁成员一道来对总统施加压力。一个总统需要实质性的建议，但也需要感情上的支持。他一定知道，他的顾问们是有能力的、自信的。他也一定意识到，他们对他的地位所带来的孤独处境和重大责任抱有同情，不会有意增加他心理上的负担。这种无形的因素正是尼克松总统和他的第一任国务卿的关系中缺少的东西，部分原因在尼克松上台以前就存在了。就是因为他们从前关系接近，使得罗杰斯不能按现实办事，也使得尼克松不能承认现实。
在外交政策领域中的另一高级内阁成员是国防部部长梅尔文·莱尔德，和他的关系就不一样了。关于国防部人选，就像国务院一样，我好几天来一直认为，也有别的人可能得到这一职位，我相信参议员亨利·杰克逊大概会接受总统当选人的提名。当他表示拒绝之后，我被告知尼克松先生决定任命莱尔德，但他并没有征求我的意见。
我在一九六四年的共和党大会上会见过莱尔德。他那时是政纲委员会主席，曾经巧妙地战胜了洛克菲勒派。后来，我曾为他编纂的关于保守主义的文集[2]撰稿。莱尔德是一个职业政界人物；他用的语言，尼克松是懂得的。尼克松对他的国防部部长没有心理上的保留，也没有旧账要算。莱尔德当国会议员十六年，其中大部分时间是在众议院拨款委员会国防小组委员会，所以在就任国防部部长以前，莱尔德就精通本行。而且，莱尔德还有一批重要的支持者。特别是由于他和有势力的众议院拨款委员会主席乔治·马洪的友谊，莱尔德在国会很有影响。总统如果忽视他，就会冒严重的风险。尽管莱尔德的手法像尼克松的一样，常常具有拜占庭式的复杂风格或迂回曲折，但是，他却能以充沛的热情和令人吃惊的善意，完成尼克松以坚强的决心和带着内心的苦恼正在做的事情。莱尔德也喜欢胜利，但是他却不同于尼克松，不是看到别人失败就感到快意。他身上有一种轻松而淘气的气质，使得和他一起工作总是令人感到满意的，有时也可能令人气得发疯。
莱尔德的举止言行好像宪法给了他权利，使他可以战胜他的职务使他接触到的任何一个人。这既是一种赌斗，也是一个老练政界人物为了保护自己的权利和声望的做法。莱尔德是搞授意泄露情报的能手。过不多久，我就了解到，当莱尔德一大清早来一个电话，对报纸上某条消息表示不满时，他多半就是提供这个消息的来源。埃利奥特·理查森常常说——并非出于恶意——当莱尔德用他的一句口头语“你懂我的意思吗”的时候，对方往往是没有可能猜透他的意思。
莱尔德可以满不在乎，先同三军参谋长在白宫开会，在会上支持参谋长们的观点，然后又私下向总统和我表示他有保留，然后又去和他的朋友马洪制订第三种方案。尼克松和莱尔德想把每一次宣布从越南撤军都归功于自己。为了做到这一点，他们以歌舞伎的全部表演技巧，以十五世纪佛罗伦萨宫廷政治的各种手法玩弄了许多花招。这两个强劲的职业演员，每个都想窥测对方的意图，同时又想迷惑对方，他们来来回回的厮杀冲挡不是用传记的方式可以描述的，只有一本小说或剧本才能恰当地描绘。但是，在这样的比赛中，尼克松是很少失败的，因为他比较认真，比较舍得干，而且拥有一个总统所拥有的王牌。
如果给他一定程度的挽回面子的余地，可以转换到一个新的位置而不显得尴尬，莱尔德就会毫无怨言地接受在官场斗争中的失败。但是，他坚持要有一个公开陈述他的意见的机会。在和他共事的时候，理智上的论据只会起有限的作用，而直接下命令，那就等于是自杀。我终于了解到，要同莱尔德展开一场斗争，最好的办法就是，尽可能地切断我所能够发现的——这并不一定是一件容易的事情——他在政府机构或国会中的一切退路。只有在这样做了之后，我才会接触问题的实质。但是，即使是采用了这样的手法，我也是胜败参半。
总统的另一位助理约翰·埃利希曼认为我的办法是一个懦怯的办法。一九七一年，埃利希曼要把陆军在夏威夷的一块土地弄来开辟一个国家公园。他决定要教教我如何和莱尔德打交道。埃利希曼按照白宫凌驾一切这个最好的办事理论，不屑去触动任何行政机构或国会这两个基础，直接向莱尔德发出命令，要他放弃这块土地。莱尔德对这一笨拙做法的处理，就像一个斗牛士对付一头牛的冲击一样。他加速进行他利用这块土地来修两个陆军游乐饭店的计划。莱尔德和他的朋友马洪一起在国会通过了一个法案，干净利落地压倒了他所接到的命令，同时却口口声声表示，他愿执行得到国会批准的任何白宫命令。那两个饭店仍然在那里，属于陆军控制，而国家公园仍然是计划者的梦想。埃利希曼痛苦地认识到，政治这门科学里有许多方面是在大学里学不到的，那门科学虽然实质上是对的，但是在华盛顿却未必总是能够保证办成事情。
作为一个很老练的政界人物，莱尔德是不打必输的仗的。他可以极其熟练地解决日常的问题；他对明天可能出现的问题不那么关心。在平静无事的时候，他可以使人气得发疯。在发生危机的情况下，他的表现是杰出的，坚定、忠实、勇敢，口若悬河地维护总统的决定，包括那些他在政府会议上曾经反对过的决定。莱尔德当国防部部长的时期正是我们的军事力量不断受到国会中的多数、新闻界、学术界和反防务院外集团的攻击的时期。他保存了我们国防实力的精华，并且为日后公众情绪有了转变的时候扩张我们的实力打下了基础。梅尔文·莱尔德保存我们国家的实力，度过了一个非同寻常的动荡时期。这就是一项重大的成就。
在内阁这一级下面，还有另外一个阶层的有影响的顾问：参谋长联席会议主席厄尔·惠勒将军和中央情报局局长理查德·赫尔姆斯。
当尼克松就任总统的时候，“巴士”·惠勒是最后一年当参谋长联席会议主席。他的任期本来应在一九六八年七月届满，但是约翰逊慷慨地给他延长了一年，好让下一届总统有机会选择下一个参谋长联席会议主席。惠勒的正直品德和丰富的经验证明他是这样的不可或缺，结果，尼克松又把他的任期延长了一年。身材颀长、文雅安静的惠勒在那时候，心情是十分失望的。他看起来像一头细心的猎兔犬，他的柔和的黑眼睛警觉地注视着下一次打击的来源地。在他生活过来的六十年代，五角大楼里来了一些年青的武器系统分析家，他们怀疑长期以来的设想，从而动摇了军事建制。从道理上说，这些系统分析家们往往很多是对的；但是，他们很快了解到，提出问题的方式往往事先确定了答案，他们以“客观”的神圣名义所作的努力，时常是以推行个人的先入为主之见而告结束。
除了滥用体系分析之外，还有一个高级军事官员们通过毕生的工作认识到了，但是还没有正式用文字表达出来的真理：那就是，力量不仅包含技术因素，还有心理因素。统计数字对人们只能在一定程度上发挥作用，到了这个限度以外起决定作用的是更带根本性的价值。归根结蒂，军事这一行业就是克敌制胜的艺术，这一点在我们这个时代比在过去需要更仔细的计算，但是，也要靠一些难以用数量计算的基本的心理因素。军方发现他们自己根据一些抽象的标尺设计武器，执行他们自己并不真正相信的战略，最后进行一场他们并不理解的战争。的确，他们也给自己招来了一些麻烦。他们很容易给人家拉过去。他们耳软心活，接受新的体制，而内心里却憎恶它。在越南，他们采取从格兰特、潘兴和马歇尔那里继承来的传统的消耗战略；他们从来没有充分理解到，在一场游击战争中应用消耗战是几乎不可能的，因为敌人能够融合到人民群众中间去，根本就不一定要作战。这样一来可中了文官领导的圈套，他们所加的限制越来越多了。军方的传统观念和文官方面的过分讲究成熟老练加在一起，毁掉了在约翰逊仍然享有广泛的公众支持的时候使战争迅速结束的一切机会。战争拖得越久，心理上的因素就越是变得对我们不利，军事努力也就变得越是令人泄气。
整个六十年代，军方感到内心的矛盾和苦恼，一方面是世世代代在军队中养成的对文职领导的尊重，另一方面又预感到灾难的来临；一方面要设法使新的体系运转，同时又反对这种体系。他们情绪低落，因为上面命令他们去采购他们并不相信的武器，因为他们必须进行一场其目的证明是越来越难以捉摸的战争。一种新型的军事官员出现了：这些人学会了新的一套术语，他们能够给体系分析提供一些非常时髦的论据，他们能比他们的前辈更清楚地表达自己，在官场活动中也更有办法。这一情况在某种程度上缓和了文职和军方之间的关系；但是，在更深刻的意义上，它使得决策过程缺少一些更质朴、更单纯，但也许是更中肯的估计；而最后分析起来，在问题归结到武器试验的时候，这些估计是很需要的。
厄尔·惠勒正是在这样一个过渡时期当参谋长联席会议主席的，他对这种现象并不是没有进行斗争。他正确地认为，五角大楼在六十年代没有足够认真地对待军方的意见，但是，等到提出代替办法的时刻到来时，他又只是对现状提出一些较小的调整。他珍视他直接接近新总统的途径，但是，他很少使用这个途径——部分原因是，莱尔德不怎么鼓励总统和参谋长联席会议主席之间没有他参加的会晤。惠勒提出不同意见更多是采取私下向我表示担心的形式，而不是采取和他的上级公开对抗的形式。在一九六九年六月的夏威夷会议上，尼克松为他的从越南撤退计划寻求军方的支持，在我看来，惠勒和克赖顿·艾布拉姆斯将军（我们在越南的司令官）不高兴到了极点。他们本能地感到，我们不可能通过削减我们的力量而取胜。我们撤退部队越多，要想取得一个说得过去的结果就越少可能。但是，他们没有自信向他们的文职上级说出这些话，那些文职上级，包括我在内，都争辩说，为了要给一个体面的政治解决保存国内的基础，撤退是必不可少的。惠勒和艾布拉姆斯力争尽可能减少撤退人数借以减轻他们的担心，但是他们很快就发现，他们默认的计划已经是势头难挡了。由于撤军时间表已经成为军事预算的一部分，要放慢撤退就必须以放弃武器现代化为代价。
高级军事官员们必须随时使自己的信念和自己的这一认识——为了能够起作用，他们必须保全职位以便明天再进行战斗——协调起来。他们天生的对最高统帅的敬畏使得他们为他们认为是几乎不可容忍的事情去找寻一个军事理由。和公众中流传的一些神话相反，他们很少对最高统帅的话有什么异议；他们寻找理由来支持他，而不是反对他。就是这样，惠勒参加作出了一系列的决定，他可以为这些决定中的任何一项来进行辩护，但是，这些决定加在一起所产生的影响，他自己也的确不能找到理由来为之辩解。他是一位道地的正人君子，一名很优秀的军官，他帮助他的国家度过了悲剧性的时期，而他自己吃尽了苦头。
惠勒的继任人托马斯·穆勒海军上将具有比惠勒更质朴的性格。在六十年代，他担任指挥官职务时，虽然不是没有挫折，但是却没有产生华盛顿上层人士的那种生理上和心理上的心灰意冷。穆勒是一个机警的官场角逐者，但他并不装作是高深莫测。如果要夸张一点说的话，他倒是有点像一个天真无邪的乡下孩子撞见了一群骗子。他的观点稍欠风雅，但却清楚明确。到他上任的时候，在越南战场上已经是打后卫战的时候了。他庄严地指挥了这个令人心碎的最后收场。没有一位总统能够找到比他更坚强勇敢的军事顾问。
负责国家安全的班子中的另一个成员是中央情报局局长理查德·赫尔姆斯。他是尼克松上台后继续留用的。我在肯尼迪时期曾会见过赫尔姆斯，在一九六一年，应白宫的要求，我和他就柏林危机进行过几次谈话。当时以及自那以后的日子里，他的专业才能给我的印象很深。后来，一直到我被任命为总统助理的时候，我们才再次见面。在白宫战情室里，他向我介绍了中央情报局的结构和工作情况。
当时，赫尔姆斯的处境微妙，甚至比国务院还要微妙。尼克松认为中央情报局里的人都是一些反对他的名牌大学知识分子。他和赫尔姆斯个人相处也感到很不自然，因为他怀疑赫尔姆斯是乔治敦自由主义社会阶层的宠儿，而尼克松认为他的许多困难是这一帮人引起的。我对赫尔姆斯没有很固定的看法，但是我反对换掉他。我认为，把中央情报局变成一个政治上的奖品，局长随着总统的更换而易人是危险的。尼克松妥协了。他同意让赫尔姆斯留任中央情报局局长，但是，提议不让他参加国家安全委员会会议。这一点又被莱尔德阻止住了。莱尔德正确地指出，如果国家安全委员会讨论重大的决定，没有中央情报局局长参加，会使总统很难经得住国会和公众的批评。尼克松又软下来了。他同意让赫尔姆斯出席国家安全委员会会议，但是只是为了作事实汇报，不得提出建议，而且一结束汇报就得离开内阁办公室。赫尔姆斯有六个星期处于这种不正常的地位。很快，这种局面变得非常尴尬、不自然和自找没趣，以致维持不下去。即使在正式汇报结束后，情报在通常情况下对讨论也是至关重要的；而且说到底，事情在很大程度上还要取决于对考虑中的各种选择办法可能引起的后果的估计。赫尔姆斯虽然从来没有成为总统的心腹，但终于成了国家安全委员会的正式参加者。
我的国家安全事务助理职位势必需要中央情报局局长的密切合作。总统要依靠局长来提供早期警报；在发生危机的情况下，助理首先要找局长来了解事实、分析形势。而且，因为作出什么决定要取决于对行动后果的看法，所以，中央情报局的估计几乎等于是政策建议。
赫尔姆斯是一个纪律性强、一丝不苟和谨慎小心的人，他以有效的情报工作所必不可少的绝对客观态度来履行他的职务。多年来，我们没有直接的社交接触；我们偶尔在别人家里的宴会上见面。我尊敬赫尔姆斯并不是因为他友好、容易相处——当然他肯定是那样——而是由于他在专业上的眼光和镇静自若。除了问到他的问题外，他从不主动提出政策建议。然而，甚至在他的看法和总统的或者总统国家安全事务助理的设想相反的时候，他也毫不犹豫地提醒白宫注意他所见到的危险。在有的情况下，性格不那么坚定的人就会采取模棱两可的态度，而赫尔姆斯却坚持他的观点。在尼克松执政初期，有一派人持这样一种想法，认为苏联SS-9洲际导弹的三级弹头是一种多弹头分导式重返大气层运载工具，其目标是我们的民兵式导弹发射场。中央情报局认为，这些弹头不可能是分导式的。我倾向于那个更不祥的解释。为了澄清问题，我采取了一个做法，这种做法是那些把估计过程的独立性奉若神明的传统派所极端厌恶的。我把所有的分析家都召集到白宫战情室，指出那些吹毛求疵人的错误，周密地、尖锐地盘问这些形势分析家。赫尔姆斯坚持他的看法，后来的事实证明他是正确的。
凡是从行伍提升为中央情报局局长的人，没有一个不是久经战斗锻炼出来的。赫尔姆斯很坚强，同时也很小心。他谦恭有礼，同时非常坚韧不拔；他微笑时眼睛并不笑。他看见过政府一届一届地更换。他懂得，在华盛顿，知识就是权力。他被认为是知识丰富的，事实证明确实是这样。同时，我从未发现他滥用自己的知识或权力。他从未忘记，他的作用要靠他的正直清白来保证，他对付总统们的最好武器就是可靠的声誉。
然而，中央情报局的分析并不是永远正确的。它远不是抨击它的人那么轻易地描绘的一帮鹰派国际冒险者，而出错往往是错在遣随了华盛顿权势集团中的时髦看法。根据我的经验，在很多的情况下，中央情报局是为不采取行动、而不是为大胆向前闯寻找理论根据。它的分析家们十分清楚地知道，没有一个人曾经因为没有预见到一个机会而受惩罚，但是，许多人却是因为没有预见到一个风险而毁了终生。所以，情报人员总是倾向于预言任何可以设想的行动方针的可怕后果，这种态度鼓励麻痹瘫痪，而不是鼓励冒险主义。在每一场危机之后，报纸上总是出现一些含糊不清的情报报道或分析，把自己说成是预见到了这场危机，然而决策者们愚蠢地未予重视。这些人没有提到的一点是，如果警告成了家常便饭，它们就失去了一切意义，这些报告如果没有特别引起高级领导的注意，它们就会消失在官僚主义的背景讨论嘈杂声中，特别是因为，对于每一份提供忠告的报告，人们大概都可以在档案中找到它的对立面。
尽管有这些保留，我还是认为中央情报局里的男女工作人员都是一些大公无私的人，而且是绝对不可缺少的。赫尔姆斯为他的国家和他的总统服务得很好。他在作出了三十年杰出的贡献后结束公职时受到一些人的指摘，他应该得到更好的评价。
上面所说的这些人就是新总统凑起来为了制定全球战略的班子。这个班子时刻都在设法想把这个国家从他们的前任者留给他们的一场战争中解救出来。内阁成员于一九六八年十二月十二日在华盛顿的肖拉姆饭店举行了第一次见面会。在这次会议上开创了一个先例，即关于新政府面临的问题的情况汇报不是由内阁官员来作（他们是前一天才任命的），而是由大多数是在一个多星期以前任命的总统助理们——其中包括我自己——来作。这些能干、机敏、强有力的人物是否能够形成一个在任何领导下的团结一致的班子，谁也不知道；他们的有病态心理的首长宁愿把他们当作互不联系的顾问来控制他们，这样，他带着把权力集中在白宫的决策体制，走上了他孤独的旅程。
组织起来
总统候选人理查德·尼克松在一九六八年十月二十四日的广播演说中，曾经作出保证，要“恢复国家安全委员会，并让它在国家安全计划工作方面起杰出的作用”。他甚至说，“我们在国外蒙受的严重挫折，是由于艾森豪威尔总统的继任者不能或者是不想利用这一个重要的委员会。”作为总统当选人，他在一九六八年十二月二日宣布了对我的任命，在宣布这一消息时，他透露说，“基辛格博士已经建立了我所认为的，或者是目前正在建立一个十分令人振奋的新的程序，以保证下一个美国总统不只是听到他所要听的话……”尼克松并没有解释，我怎么能够在接受任命后短短的三天里完成这一切工作。
我同意总统当选人所说的恢复国家安全委员会机构的重要性。纳尔逊·洛克菲勒州长一九六八年六月二十一日竞选提名时发表的一项声明反映了我的看法：
没有正规的工作班子通过一定的程序来作出决定，相反地，只是在需要时成立一些特别小组。没有专门机构来监视决定的执行情况，各机构之间的长远计划工作没有一个中心。如果没有一个集中的行政管理中心，外交政策就变成了一系列互不相干的决定——这些决定面向着危机，而且是属于就事论事和马后炮的性质。这样，我们就变成了形势发展的俘虏。
在我接受任命时，我脑子里没有任何关于组织工作的计划。我主要担心的是，一个庞大的政府机构，无论组织得多么好，都容易窒息创造性。它把明智的政策和有条不紊的行政管理混为一谈。在一个现代化的国家中，政府机构变得如此庞大，以致常常是把更多的时间花在行政管理上，而不是花在规定它们的目标上。一个复杂的政府机构，容易夸大技术上的复杂性，缩小政治判断的重要性；它赞成现状，无论这种现状是怎么得来的，因为只要不发生一场真正的灾难，现状是人们所熟悉的，而且也绝不可能证明另一个方针会产生更好的效果。大多数伟大的政治家总是不断地和外交部门的专家进行斗争，在我看来，这并不是偶然的，因为政治家们思想的范围总是向专家们想把冒险减少到最低限度的倾向挑战。
现代政府的复杂性使得庞大的行政机构必不可少；但是革新的必要性，也要求必须制订超越行政管理常规之上的目标。说到底，答案不能纯粹在组织上去找；这首先是一个领导问题。组织上的补救办法本身不能改变坐等危机爆发和避免制订长远计划的偏向。我们给自己规定的任务是，进行自觉的努力，按照美国目标的概念来创造国际环境，而不是坐等形势的发展迫使我们不得不作出决定。
我担任肯尼迪总统定期的、但又是局外的顾问的不愉快经验，证明是十分宝贵的。我那时懂得了咨询和权力之间的差别。政治家首先需要有分寸感和均衡感，需要从一大堆表面现象中看出本质的能力，需要一种直觉，在许多看来同样有道理的关于前途的假设中，判断哪一个假设可能证明是正确的。权力也是重要的——权力就是掌管事态发展的先后次序和施加某种引导的力量。在某种情况下，一个局外人可以提出他的看法；但是，他几乎不掌握足够的情况，来对战术行动提出正确的意见。在我当肯尼迪的顾问前，曾经像大多数学术界人士一样，认为决策过程主要是智力方面的工作，一个人所需要做的，只是走进总统的办公室，使他相信你的意见是正确的。我很快就认识到，我的这种看法同外界广为流传的看法一样，很不成熟。的确，在我们的制度下，总统有作出最后决定的权力；他的权限比任何其他大国的——大概甚至包括苏联在内——行政首脑还要大。但是一个总统的日程是如此消耗他的精力，以致他根本没有时间来进行抽象的考虑。他的来访者，几乎全是有求于他或者提出某些主张的人，他们的论据多数是极有道理的——这一点首先决定他们能进椭圆形办公室。其结果是，总统的最困难的任务之一，就是如何在一些听起来同样令人信服的、无休止的论证中进行选择。容易决定的事，是到不了他那里的；这些事交由下级去处理。因此，除了遇到极大的危机，一个总统随着他在任时日的推移，总是越来越多地根据他对顾问们的信任来作出选择。他变得越来越意识到压在他身上的是官僚机构的压力和政治上的压力；在他的脑子里，往往把实质问题与代表各种互相矛盾思想的人物纠缠在一起。
总统所作的决定，经常是他的判断、他对僚属的信任以及对他们的情绪的关怀的混合体。任何一个总统很快就会发现，他的问题不仅是发布命令的问题，还要使命令得到执行，而这就需要自愿的合作。官僚主义式的、不孚众望的命令，可以被人们用各种各样的办法来回避。人们可以用巧妙的注解来解释这些命令，以便尽可能产生一个接近于该部门首先最关心的结果；命令的执行可以无休止地拖延下去；情况的透露也可以引起争端，破坏政策的执行。这里还有个看不见的人的品质问题：总统被隔绝于大多数正常的接触之外，和一些不愉快的僚属相处得极不融洽——因此只要有可能就尽量设法避开问题。
为了要能对总统有所帮助，决策机构必须符合几条标准：它必须适合于他的个性和作风。它必须导致行动；没有行动内容的漫谈只会起瘫痪作用。最重要的是，它必须善于理解总统和他的亲信顾问之间的心理关系；它必须能使僚属加强总统的自信，同时又能给他提供真正的选择，提供一些见解，而又不是把每一个问题变成是一场意志的考验。它必须给总统留有真正的裁决余地，而不是助长那些莫与伦比的人的狂妄自大。另一方面如果每一件事情都捅到总统办公室来作决定，总统就不能利用常设官员技术上的能力和长期积累的经验。
如果重要的决定是在没有准备的会议上非正式地作出，那么，讨好总统、不得罪同事的倾向就可能败坏真正的抉择。在我看来，肯尼迪和约翰逊政府的决策似乎都有这个问题。另一方面，如果决策程序变得太形式主义，如果总统十分谦虚，根据官僚机构的一致意见来作出判断——就像艾森豪威尔政府所做的那样——这样就会产生另一种危险：总统实际上只有对建议的方针表示同意或者不同意的选择权。因为没有人向他提出其他代替办法，也没有人告诉他不同意的各种后果，这样一种制度，势必产生一种求最小公分母的偏向。它为了行政上的效率而牺牲目标。有时可能因为总统心血来潮，为了使别人（以及他自己）相信他的权威而坚持自己的意见，从而使这一现象得到补救，但是，这种偶尔的感情冲动势必只是暂时的，因为如果他拒绝接受一致同意的建议，他就没有可行的代替办法。
在我看来，让总统作真正的抉择是至关重要的，这不仅是为了建立总统的真正威信，而且让他知道他已考虑了各种有效的方案，从而使他产生了自信，这样就增强了他的领导。在总统面前提供尽可能多的各种各样的选择方案，并且说明它们可能产生的后果，的确是国家安全事务助理的主要任务。一个总统在他的任期中，不可避免地有时会在某些问题上遭到失败；我从来不愿意让人说，这些失败之所以发生，是由于没有考虑到可以预见到的情况。在一位年轻的哈佛同事莫顿·霍尔珀林和前艾森豪威尔总统顾问安德鲁·古德帕斯特将军的协助下，我开始工作了。
古德帕斯特将军原来是在西贡当副司令官，是暂时抽调来参加尼克松的过渡班子的。在艾森豪威尔总统的部分任期内，他曾帮助管理国家安全委员会，从而引起了尼克松的注意。作为普林斯顿大学的哲学博士，他属于那种在非军事大学研究班受过熏陶（如果应该用这个字的话）的新型高级军官。军事训练和学术上的探讨加在一起，往往可以培养一种近乎书呆子气的刻板作风，也给他一种比其他高级军官远为宽阔的眼界。也有可能是军方过高估计了古德帕斯特的学术上的造诣，而学术界又被一个有学问的将军这一现象所迷惑。然而实际情况是，古德帕斯特将军是一个经验丰富、十分令人尊敬和具有相当大的才干的人。
一九六八年十二月底，我准备向总统当选人提出我的建议。十二月二十七日，我递交给他一份备忘录，讨论我对以前的制度的优缺点的看法：约翰逊的非正式程序有它的灵活性，但是有时造成混乱；艾森豪威尔行政班子的形式主义和僵硬，使得总统面对官僚机构的一致意见并没有真正的选择。我认为，我们的任务是，结合这两种制度的优点：国家安全委员会的规律性和效率，再加上一些程序来保证总统和他的高级顾问考虑所有现实的抉择，每一种抉择的代价和优点以及所有有关机构的看法和建议。国家安全委员会下面应该有一些小组委员会。这些小组委员会，像国家安全委员会一样，也应该包括各有关机构的代表；它们的任务是，起草提供事实、问题和抉择的政策分析性文件。关于不同问题的跨部门小组，应该由一位助理国务卿，或者（如果适当的话）由一位助理国防部部长来主持。像在艾森豪威尔时期一样，总统的国家安全事务助理将担任一个研究小组的主席，这个小组事先审阅这些跨部门的文件，然后提交给总统主持的国家安全委员会全体会议审议。
在我的备忘录的结尾处出现了这样一句不关痛痒的话：“有了这种精心安排的国家安全委员会机构，现有的高级部际小组就没有必要继续存在。”这个取消高级部际小组的建议引起了官僚机构的一场重大争吵，也是新政府中的第一次争吵。尽管争论看来可能只局限于较小的范围，但是对它的处理却清楚说明了总统当选人的作风，其后果影响了尼克松整个任期中政府内部的权威见解。
高级部际小组（官僚术语称之为“SIG”）是一九六七年建立的，由政府中仅低于内阁级的最高级官员——国务院的副国务卿、国防部和财政部的副部长、中央情报局副局长和参谋长联席会议主席——组成，由副国务卿担任主席。它的作用是审议各种待提交国家安全委员会的抉择，以及其后作出的决定。高级部际小组监督一些负责世界不同地区的部际小组，这些小组也是由国务院代表担任主席。自不待言，国务院认为这一套机构是它在官僚政治中的一项重大胜利，因为这套机构正式肯定了国务院在外交政策中的优势地位。同样可以预见到的是其他各部门的不满。在约翰逊执政时期，国家安全委员会很少开会，所以高级部际小组也没有多少事情可做，这倒没有什么关系。在星期二午餐会上作出决定后，其后又在高级部际小组结构以外继续进行工作，同样也没有关系。对国务院来说，它的优势地位，不管是多么空洞和形式主义的，却是一个重要的象征。而且，只要在华盛顿倾向于把权力的表面现象和现实看成是一回事，它就认为这样做是对的。
最初，我还是一个不可知论者。在早期一次和总统当选人会见之前，我写下了几条意见，提出在我看来我对白宫职位的要求。这几条意见毫无疑问地表明，我的第一个直觉是保存现有机构，因为我建议，我由于职务关系成为高级部际小组的当然成员，我的工作人员参加各个部际小组。总统当选人拒绝了所有这些建议。尼克松坚信外交部门对他怀有根深蒂固的敌意，断然拒绝考虑保存高级部际小组。在一次会议后，我的笔记记下了这样的指示：“国务院势力集团的影响必须削减。”
古德帕斯特将军和前总统艾森豪威尔的态度同样坚决，但不像尼克松那样出于个人考虑。在我被任命后不久，古德帕斯特将军把我带去见这位前总统，那时，他在沃尔特·里德陆军医院住院，已经卧床不起。艾森豪威尔总统由于疾病的折磨，显得消瘦了一些，而且由于使用一个心脏起搏器，基本上不能行动。我以前没有见过他，对他抱一种通常的学院式的看法，觉得他是一位和蔼的、但是不善于言辞的战争英雄，而且是一位相当不起作用的总统。我曾在两本书和几篇文章中抱怨在他执政时期出现了领导真空——后来我改变了这种看法。连续的心脏病发作使人很少怀疑，他在世的日子不久了。尽管如此，他的坚强性格是令人吃惊的。他的句法，在印成书面时显得如此别扭，然而，在他那冷静、深蓝色的眼睛所发出的非常敏锐的目光和他那仍然很威严的声音的配合下，却变得生动得多了。
艾森豪威尔坚持说，高级部际小组这种组织机构必须结束，因为五角大楼绝不会心甘情愿地接受国务院在国家安全程序方面的统治地位。它要么就回避，要么就会通过泄露情况来进行反击。他很幸运，有一个强有力的国务卿，但是杜勒斯的影响是由于总统对他的信任，而不是来自国务院。而且尽管他十分尊重杜勒斯，他一向坚持由白宫来控制国家安全委员会。
随着时日的消逝，我逐渐认识到，艾森豪威尔总统是正确的。尼克松的指示可能是出于个人意气；然而，它们却反映了总统的需要。一位总统不应该把提出供选择的方案的权利交给一个内阁部门或机构。因为各部门的看法经常是互相矛盾的，让一个部门负责提出方案，其他部门会认为是给这个部门的偏袒。而且，各个部门都有一种强烈的倾向，即总是缩小提交总统作决定的事情的范围，而不是扩大。它们的组织形式就是为了制定一个有倾向性的政策，而不是各种各样的选择方案。如果一定要它们提出选择方案，典型的部门会提出两种荒唐的方案作幌子，而把它赞成的方案——通常是以中间形式出现——放在括号里面。一个完全无知的决策人可以在部门提出的任何三个方案中盲目地挑选第二种，而轻而易举地使这些部门满意。最后一点是，每一个部门都害怕它的意见被总统否决。因此，大家都想掩盖它们的分歧。选择方案往往消失在空洞的一致意见之中，这种意见到头来允许每个机构或部门有极大的自由去执行它原来赞成的政策。要保证能把真正的、不是虚假的选择方案提到总统面前，总统需要有一个强有力的、全心全意、大公无私的工作班子。
我提交给总统当选人的计划并没有什么特别的新奇之处。实际上是艾森豪威尔的国家安全委员会体制，通过保留国务院主持各小组委员会的权利多少有点偏向国务院。在艾森豪威尔政府时期，一个类似的在形式上更多是由白宫控制的体制，实际上是完全由国务卿杜勒斯主宰的。
然而，在过渡时期，各部门并没有看到这一点。一九六八年十二月二十八日，总统当选人把他任命的高级人员——威廉·罗杰斯、梅尔文·莱尔德和我——召集到佛罗里达州的比斯坎岛讨论我提出的关于组织工作的建议。具有特殊意义的是，尼克松在头一天就同意了我的备忘录，因此没有必要在会上就这个问题进行讨论，虽然其他与会者并不知道这一点。就像尼克松执政时期其他许多次会议一样，比斯坎岛会议的方案事先已经确定。大家随便交谈了几句以后，尼克松就告诉他未来的内阁同僚，他已经同意我的备忘录中提出的组织机构。没有人表示反对，这可能是因为这些被指定的部长还没有得到僚属们的意见，也可能是因为总统当选人只是简略地陈述了他的看法，所以其含意还没有立即被与会者所理解。他的唯一改动的地方就是，不让中央情报局局长继续参加国家安全委员会会议。
罗杰斯和莱尔德一离开比斯坎岛，很快就变了卦，也许是因为他们和总统当选人太熟，他们并不认为尼克松同意一份备忘录，就是一个最后的决定。
第一个发表意见的是莱尔德，他逐渐让我认识到他在官僚机构斗争中的特有技巧：提出他并不真正感兴趣的一些重大反对意见来施放烟幕，而把他真正关心的事项缩小到这样无关紧要的程度，以致如果在这一点上拒绝他，就肯定会显得不大合适。莱尔德使用这种手法和我进行了谈话，然后提出了一份备忘录，说明他对建议中的新体制的几个根本性的不同意见。他反对不让情报人员有直接接近总统的机会；他害怕国家安全委员会的人员垄断了倡议研究的权利；多少有点自相矛盾的是，他又要求保证，防止高级官员“围绕着国家安全委员会转，直接面见总统要成为一个经常的做法”。（在这里，他主要关心的是，不让参谋长联席会议主席太名正言顺地执行他作为总统主要军事顾问的合法权利。）但是，当我在华盛顿的喜来登-卡尔顿饭店和莱尔德一同进餐、讨论他的备忘录时，原来，他争取的只不过是让中央情报局局长参加国家安全委员会的会议，并建议具有进行研究的权利。这些要求很容易地得到了采纳。
但是，罗杰斯的反对意见触及到这个体制的核心。罗杰斯发现，他的新的僚属们极端重视国务院主持高级部际小组的权利，以及这个小组作为国家安全委员会一切事务的情报交换所的作用。新任命的负责政治事务的副国务卿亚历克斯·约翰逊是国务院这一观点的主要支持者。作为最杰出的外事官员之一，亚历克斯·约翰逊，工作干练，纪律性强，谨慎而且忠诚。他以极大的才能代表着我后来逐渐感到钦羡的一个机构——一批不管是在谁的政府下，都全心全意、默默无闻地为我们的国家服务的职业外交官，他们保证了我们的外交政策的连贯性。亚历克斯·约翰逊所具备的这些品质使得比尔·罗杰斯有勇气去打一场后卫战，来维护国务院的优越地位，而这种地位，只要你和尼克松进行五分钟的谈话，就会毫无疑问地相信，这位总统当选人是绝不会容忍的。
一月七日，我写了一封信给总统当选人，解释和国务院有争论的问题。国务院建议，它在外交政策的制定和执行方面，继续作为总统的“执行代理人”。国务院要控制部际机构的人员配备；它还坚持有权解决与其他部门的争端，并且要享有把分歧意见提交国家安全委员会的权利。我向总统当选人解释说，他已经批准的程序里体现了他的指示。国务院在新的国家安全委员会机构中有充分的发言权，它主持各个部际小组，参加研究小组和国家安全委员会。就像在艾森豪威尔政府时期一样，只有最后的审议由白宫主持。虽然，我在开始时并没有强烈的倾向性，但是我并不认为，尼克松经受得起在这个问题上后退。如果他听之任之，不把这个问题加以解决，他就会在上任伊始就遇到一个官僚机构中的尖锐分歧；如果他改变他的比斯坎岛决定，他就会鼓励进一步的挑战。
在这个时候，我第一次认识了尼克松的两个突出的属性。他是非常果断的。在他的整个总统任期中，他的决定几乎总是勇敢、坚定，而且时常是不顾所有专家的意见而独自作出的。但是，在可能的情况下，他也是根据一些备忘录单独作出这些决定，或者和几个很亲密的助手一起作出这些决定的。他不愿面对有意见分歧的同事，他也不能去面对一个不同意他的意见的朋友。威廉·罗杰斯这两种情况兼而有之。突然间，可以一连几天找不到尼克松。当我见到他时，他总是含含糊糊地说，组织方面的问题会自行得到解决的，他也不说明如何解决，然后就谈其他的问题。公众很少听到三周前如此大吹大擂地宣布的新的国家安全委员会体制。为了使事情有个了结，古德帕斯特将军和我又起草了一个指示，提交总统签字。在官场术语中，这个指示叫做“国家安全决定备忘录之二”，简称NSDM2[3]。这个NSDM2按照尼克松在比斯坎岛所同意了的方针，正式确立国家安全委员会的体制。
与此同时，我设法谈判解决这个问题。安迪·古德帕斯特[4]、我和我的助手拉里·伊格尔伯格[5]去到国务院会见罗杰斯和他的内定副国务卿埃利奥特·理查森，会见地点是在过渡时期为罗杰斯安排的办公室里。古德帕斯特极力维护这个指示。罗杰斯提出了一个辩解，再次坚持要由国务院来主持整个国家安全委员会的机构。理查森开始时站在罗杰斯一边，后来转过来相当有力地维护“国家安全决定备忘录之二”。我怀疑理查森知道这个备忘录是总统赞成的，而且，我相信他作为律师的精确头脑也看出了备忘录中的道理和均衡。然而，尼克松准备既不接受我们所起草的那个“国家安全决定备忘录之二”，也不准备接受罗杰斯的反对意见。不接受的原因和实质没有多大关系；他的基本问题是策略性的。鉴于尼克松的具体指示，他对需要一个国家安全委员会体制的坚定看法以及他对国务院的强烈不信任，其结果是毋庸怀疑的。但是，如何去执行他的主张，而又不通过直接发布命令的方式却是另外一个问题。在纽约皮埃尔饭店，每个人都有办公室，但尼克松还感到，甚至难以给一个书面命令或者是通过一个中间人去传达命令——在通常情况下，这是他喜欢用的方式。所以，在这个有关我们的外交政策机构的第一个问题上，他继续保持沉默和暧昧态度。
当尼克松闭门写他的就职演说时，情况发生了变化。地理上的距离提供了解决争议的途径。我突如其来地接到霍尔德曼的一个电话，他告诉我总统当选人已经决定在“国家安全决定备忘录之二”上面签字，如果有人反对，就请他提出辞职。这完全是典型的尼克松做法：先给一个明确的指示，然后以令人感到恼火的暧昧态度和拖延——这是为了掩盖寻找间接的解决途径，最后是一个突然的决定，通过两道中间人传达到失败者那里。这也说明，为什么他的白宫助手能起这样重要的作用。他们是一种缓冲人，可以摒挡不受欢迎的谈话者——这一类谈话者包括要当面表示不同意见的任何一个人。他们下达不孚众望的指示。在各部门有不满意见的时候，他们也是出气筒。
“国家安全决定备忘录之二”是在一月十九日签字的，在一月二十日就职典礼后不久就公布了。
鉴于尼克松的坚定看法，这场争论的结果是在预料之中的。它也不是像人们常说的那样，是对我的关键性授权[6]。这件事情在表面上以及在预示总统和他的主要顾问们的关系上，要比在实际权力上来得重要。这一场斗争的结局看来是我们取得了胜利，在早期就帮助树立了我的威信。而且，这件事成了总统和国务卿之间看来是无休止的争论的开端——由于每一方通常都要为这场分歧另找一个人来当替罪羊，因此这场争论就变得使双方都更加被激怒了。实际上，在很大的程度上是这些徒劳无益的争斗，而不是组织机构，形成了尼克松主要顾问们的相对的重要性。我们的决策程序的真正由来，在于尼克松（在我被任命以前就有了的）要从白宫指挥对外政策的决心，在于他对现有官僚机构的不信任，再加上他的哲学和我的哲学的吻合以及新国务卿的相对缺乏经验。
的确，这样的组织机构使得白宫更容易进行控制。它给我提供了一个途径，使我自己和我的工作人员得以参加拟订政策的前面的几个阶段。虽然在开始的时候并没有这样设想，也是随着时间的推移，一些秘密谈判把我逐渐卷进去的。尼克松和我可以拟订出举行谈判的计划文件（这种计划文件对于有关机关来说是假设性的），从而利用部际机构来教育我们自己；这些研究告诉我们可以有哪些选择方案，以及什么是能够在政府内部得到支持的。这样，我们就能够在正式途径之外，把部门的主张付诸实施。看起来也许很奇怪，我进行的每一次谈判没有不得到部门的有力支持的，即使这些部门并不知道我在进行什么事情。
但是，归根结蒂，一个总统助理的影响几乎完全要靠总统对他的信任，而不是来自行政安排。几乎可以肯定地说，如果约翰逊的体制继续下去，我的作用大体上也会是一样的。互相接近起了很大的作用：一天能有机会和总统谈几次话往往具有决定性的重要意义，比当委员会主席或者提出选择方案的权利重要得多。肯尼迪以后的每一个总统信任他的白宫助理似乎超过信任他的内阁，其中的道理必须留待研究心理学的人去研究。这可能是因为这些助理对他的依靠更多；也可能是因为这些总统助理身上没有要管理一个大官僚机构的压力，能够更充分地投合总统的癖好；也可能很简单地就是由于在位置上的接近而产生的心理上的信任。至于说到尼克松，由于总统的工作习惯，助理们的作用变得更加重要了。尼克松喜欢工作一阵，歇一阵。在他歇息期间，他就依靠他的助理作出日常的决定；在工作极端紧张的时候，他依靠他的助理去检查他那比较仓促的指令。他需要助理预先防止他很不喜欢、又很胆怯的面对面的场面。他们得保证尼克松不要一时冲动而发出命令，或者是随便同意他所接见的来访者。霍尔德曼的人事制度并不是像人们常说的那样“孤立”了总统；尼克松坚持要孤立他自己；这是他能够集中精力的唯一途径，也是使他的指示能够得到有条不紊的检查的唯一途径。
在这种情况下，对于部际机构的控制和在国家安全委员会会议上提出方案的权利是有用的，但不是决定性的。各种方案毕竟是由部际委员会准备的，通常是在国家安全委员会会议上在所有的负责人都出席的情况下辩论过的，如果所陈述的理由有片面性，其中任何一个负责人——甚至更坏的是，他们都联合起来——有权表示反对。而且还有一道更根本的检查：一个总统不会轻易忘记由于就某些问题没有展开充分的讨论而招致的失败。
最后我终于成了主要顾问，虽然在刚开始一年半内的情况还不是这样。一直到一九七〇年年底以前，我是有影响的，但还不是占支配地位。从那以后，由于尼克松设法绕过各部门的拖延，有时是各部门的反对，我的作用增加了。事实是，在我的权威得到肯定以前，国家安全委员会机构得到了更充分的使用。而在那以后，策略上的决定越来越多地是在这个体系以外，在和总统的私人谈话中作出。
转向实质
在过渡时期，实质性问题通常是以要求举行会议或者呼吁连贯性的形式出现的。几乎从我的任命宣布之时开始，外国的外交官，出于写报告的需要和为了要开一个头来和新政府打交道，就纷纷要求约见。即将卸任的政府也设法争取新任命的官员支持它自己的主张。
我们对前政府的主要成员怀有相当大的尊敬心情，他们中间许多人，已经在华盛顿供职五年或者八年了。我们尽我们的力量使他们顺利地从担任公职过渡到平民生活。无论是在就职典礼以前或以后，尼克松班子的人员，不曾对约翰逊政府的任何重要官员发表过批评性的意见。我们尽力有礼貌地对待他们，并且学习他们的经验；在前总统约翰逊和几位顾问离职后好几年，我们还是定期向他们汇报情况。后来，每逢要在国外开设一个重要的使馆，我们总是首先提议由迪安·腊斯克担任这个职务；我们曾要求赛勒斯·万斯承担一个高度机密的任务。
但是，我们不能继续按过去的势头来处理我们的外交政策。我们不准备掩盖我们对目前某些倾向和程序的怀疑。在这方面，最令人苦恼的问题是，如何对付约翰逊政府继续努力想安排卸任总统和苏联总理阿列克谢·柯西金之间的最高级会谈。约翰逊总统曾经利用一九六八年七月一日《防止核扩散条约》签字的机会，宣布两国政府已经同意就限制战略武器开始会谈。预定在八月二十一日发表一个联合声明，这次最高级会谈将由柯西金和约翰逊于九月三十日在列宁格勒开始举行。这一联合声明由于后来苏联入侵捷克斯洛伐克而宣告流产。
甚至在苏联入侵捷克斯洛伐克之后，在美国已经举行了总统选举，约翰逊政府还继续为举行最高级会谈而努力。从苏联方面来说，它是很想举行这个会谈的。苏联想让美国在尼克松总统就职以前对限制战略武器的原则承担义务；（然后，如果出现任何僵局，他们就可以把尼克松和他的前任相比，从而把责任推到尼克松身上。）他们也想清除由于侵捷事件而给外交气氛带来的恶臭。一九六八年十一月十四日，在尼克松当选以后一个星期，多勃雷宁大使告诉总统助理沃尔特·罗斯托说：苏联政府认为，不要放松进行关于导弹的谈判是事关重要的；同样重要的是，要为批准《防止核扩散条约》创造良好的气氛。多勃雷宁还说：如果约翰逊总统能为苏联与下届政府关系的迅速发展打下基础，这将是对未来美苏关系的一个巨大贡献。虽然罗斯托回答说，苏军继续占领捷克斯洛伐克是一个问题，然而谈话却转向讨论最高级会谈。迟至十二月十五日，国防部部长克拉克·克利福德还在《面对全国》的电视节目中，强烈敦促美苏及早举行最高级会谈，以便开始战略武器谈判。
约翰逊总统渴望突破通往和平之路而青史留名，但是命运、个性和局势发展却使得他未能实现他的梦想，想到这一点，不可能不为之感动。他为执行一个部分是继承下来的越南政策而搞得声名狼藉，所以想在离职时留下一点好名声的心情是可以理解的。但是，我们认为，在过渡时期举行美苏最高级会谈是不合适的。而且，一位美国总统也不应该在苏联侵捷几个月内会见苏联领导人。这样一个姿态会产生破坏性的影响，特别是在西欧。对于一个即将离任的政府来说，这样做尤其不明智。在那种情况下，如果谈判能取得任何成就，将不得不由一些没有参加谈判或者策划的官员去执行，而苏联的领导却有连续性，因此他们可能成为达成协议的权威解释者，而且新政府可能希望作的任何政策改变，都会被批评为背弃庄严的国际义务，要不然与它的前任政府相对照而处于不利的地位。
因此，在十二月二日宣布对我的任命后作出的首批决定之一，就是防止在就职典礼之前举行一次最高级会谈。十二月八日，尼克松的顾问罗伯特·埃尔斯沃思——在竞选活动中，苏联大使馆和他保持联系——受命去向苏联代办尤里·N·切尔尼亚科夫说，总统当选人不会赞成在一月二十日以前举行最高级会谈。我也向克格勃人员鲍里斯·谢道夫说明了这一点。在竞选活动中，谢道夫似乎接受过洛克菲勒的任务，从那以后，他就死盯着跟我在一起。十二月十八日，切尔尼亚科夫在纽约的广场饭店交给埃尔斯沃思关于苏联的答复。苏联的备忘录解释说，最高级会谈的想法是美国在七月份首先提出的，然后又在九月中旬再次提出过，最后一次提出是在十一月底。苏联人原来以为，总统当选人一直知道这些情况。现在既然“这方面的情况”已经“澄清”，苏联方面承认，他们“很难”判断，在目前情况下举行最高级会谈，会有多大成功的可能。切尔尼亚科夫还说，如果总统当选人给莫斯科有任何答复，他很乐于转达。后来尼克松没有答复。最高级会谈想法就此结束了。
和谢道夫的零星接触仍继续进行着。他主要关心的是，尼克松在他的就职演说中应包括这样一点：要保持同莫斯科的联系渠道畅通。他说，克里姆林宫对此将会感到高兴。我从来也没有弄清楚，谢道夫提出的这一要求，究竟是反映他想显示他对莫斯科的影响，还是当真反映政治局的政策态度。无论情况怎么样，我认为这是没有害处的。尼克松在就职演说中确曾向所有的国家宣布：“在本政府执政时期，我们的联系渠道将是畅通的”，他还作出了其他的一些合乎现行标准的献身和平的表示[7]。
过渡时期的另一个问题证明主要是自找的麻烦：所谓的斯克兰顿使命。
威廉·斯克兰顿一九六四年竞选总统未获结果，那时我曾和他有过很短暂的会见。后来，他当美国驻联合国大使，我曾和他有过密切的工作关系。我发现他这个人无私、能干。他不愿担任全日工作任务，然而随时可以找他征求意见，或者执行特别使命。一九六八年十二月初，尼克松派他作为尼克松的私人代表到中东六个国家进行了九天的访问。在十二月九日从约旦跨过艾伦比桥进入以色列占领的西岸以后，斯克兰顿在杰里科向记者发表讲话，给中东外交的词汇增加了一个新的警句。他说：“重要的是，美国（在这个地区的）政策要变得更加不偏不倚。”他又说，他所谓的“不偏不倚”，就是说美国应该同“这个地区的所有国家”打交道，“而不一定要偏袒某一方”。当斯克兰顿十二月十一日到达罗马的时候，他宣布说，尼克松政府将起草一个新的中东“和平计划”。这在以色列引起了轩然大波，迫使尼克松的新闻发言人罗纳德·齐格勒在同一天发表声明说，关于一个“不偏不倚的”政策和一个新的“和平计划”的谈话并不一定出自总统当选人。但是，当斯克兰顿十二月十三日回来向尼克松作汇报的时候，他后来又举行了一个记者招待会，而且，由于他是一个信心很强的人，又重复了他的说法：美国在中东应该有“一个不偏不倚的政策”。一阵恐慌的浪潮传遍了以色列，又传到了美国的以色列支持者中间。当尼克松和我在十二月十三日会见以色列国防部部长摩西·达扬的时候，我们才找到机会让局势平静下来。达扬像尼克松一样不希望在新政府上任伊始，就发生一场美国和以色列之间的争吵。达扬公开否认说以色列不满斯克兰顿的访问的消息报道。达扬含糊地向报界解释说，他的政府感到，斯克兰顿使以色列“对问题有了更好的了解”。斯克兰顿闯的这场乱子是过去了，但是，中东僵局像一块坚硬的岩石，仍然屹立未动。
我们面临中东的复杂局面，决不仅仅是只此一次。十二月十七日，总统当选人在约翰逊总统的坚决要求下，会晤了科威特酋长。约翰逊总统作为一项个人的荣幸，坚持要他的最后一个国事访问者也受到尼克松的接待，他这样做是对的。这件事情之所以值得注意，主要是因为，它给了我第一次机会为总统当选人准备一次高级会晤——在这次考验中，我不光彩地失败了。我以为，阿拉伯-以色列冲突会是酋长最关心的问题，因此准备了关于这个问题的一个旁征博引的备忘录。不幸的是，酋长首先希望了解的是，在英国像它自己所宣布的那样，在一九七一年撤出波斯湾以后，新政府对这个地区有什么计划。如果，例如说，伊拉克进攻科威特的话，美国的意图是什么？尼克松没精打采地看了我一眼——这种眼色是在他认为由于他的僚属工作做得不到家而使他处于措手不及的地位时使用的。然后，他果断地回答说，关于这个问题，还需要进行研究，但是，我们当然关心这个地区所有国家的领土完整；我们会采取什么样的策略措施自然要视情况而定。酋长对这个含糊的答复看来还是满意的。
后来，我学会了如何改进我的预见本领——必要时可以事先问问客人，他想向尼克松提出什么问题。
在过渡时期，新政府必须注意，不要去干预外交政策的日常运转。但是它可以作一些姿态，建立一种积极的气氛。一月初，总统当选人给夏尔·戴高乐总统、哈罗德·威尔逊首相、库尔特·基辛格总理和北大西洋公约组织秘书长曼利奥·布罗西奥写了热情洋溢的信，声明他打算把加强大西洋纽带当作头等任务。他也给日本首相佐藤荣作、约瑟普·布罗兹·铁托总统和教皇保罗六世写了友好的信。
在过渡时期，最重要的外交主动行动是向河内作出的。根据我的建议，总统当选人在十二月底和一月初两次采取主动和北越当局交换了意见，强调我们准备进行严肃认真的谈判。中间人是我的朋友、前法国驻河内总代表让·圣特尼，但这些接触从一开始就宣告失败，因为北越在实际上取得了单方面停炸之后，立即又提出了要美国推翻西贡政府的要求。
事实上，我们在过渡时期犯的主要错误是在越南问题上。越南好像有一种天生的本领来蒙蔽美国的判断力。在就职典礼的前几天，为使参加巴黎和谈的美国代表有可能解决自十一月一日停炸以来一直阻挠正式谈判开始的僵局，我们做出了努力：在谈判桌形状和与会各方排座位的问题上的争论。这并不是一个无关紧要的问题。它对我们的南越盟友来说，有着巨大的象征性的意义，因为他们认为自己是合法政府，不愿给予河内在南方的分支民族解放阵线以平等地位。因此，在三个月的时间里，西贡一直拒绝接受河内提出的使用一张方桌，让河内、民族解放阵线、西贡和美国四个方面享受平等地位的建议。河内提出这个建议，其目的是想利用谈判开始，来确立民族解放阵线作为一个替换政府的地位。
一月中旬，苏联突然代表北越提出了一个折衷办法。后来很快就达成了协议，使用圆桌，不用名牌、旗帜或其他标记。这样一个安排是足够含糊的，可以让共产党还是谈他们的四个方面，而美国和南越也可以说只是两方（盟国对共产党）在进行谈判。共产党方面的动机是显而易见的。如果僵局持续到新政府上任，新总统的公开讲话一定会是好战的，他可能废除停炸。如果在就职典礼以后打破僵局，新政府就能够利用这一个“进展”的迹象，来加强公众对它的支持，从而加强新政府抵抗河内即将对它发动的心理战的耐力。与一个即将卸任的政府取得谅解，为北越解决了上述两个问题。
如果我们要鼓励南越继续进行拖延，阻挠在总统就职以前达成协议，那本来是轻而易举的事。即使我们无所举动，西贡也是会这样做的。但是，比尔·罗杰斯[8]授权国务卿腊斯克去告诉西贡说，总统当选人敦促它在就职典礼以前接受妥协方案。而尼克松，尽管我多方劝告，觉得义务已经承担，不能出尔反尔。所以，卸任政府在它在职的最后日子里，还找到了一个机会庆祝胜利。这个胜利对它来说是毫无意义的。但是，正如河内所曾预见到的一样，这个胜利却削弱了新总统，使他马上面临一个僵局，这个僵局很快就会重新点燃国内的辩论。果然，不到几个星期，尼克松就由于在谈判中没有取得足够的实质性进展，而被人指责为缺乏灵活性。
过渡时期证明是太短促了：它总是短促的。一月二十日正午时分，在国会大厦石阶的平台上，寒风凛冽，我注视着理查德·尼克松宣誓就职。现在轮到我们这些满怀希望、但也是诚惶诚恐地担任新职的人来作出决定了，这些决定可能塑造我们国家的未来，可能决定世界和平和自由的前景。
[1] 米歇尔·克罗泽著《官场现象》（芝加哥：芝加哥大学出版社，一九六四年），第四四至五五页，第一八七至一九八页。
[2] 梅尔文·莱尔德著《保守的文件》，序言（加登城，纽约州：安克书局，道布尔戴公司，一九六四年）。
[3] 例如，参看罗杰·莫里斯著《不一定伟大》（纽约：哈珀与罗氏出版公司，一九七七年），第二章，《皮埃尔饭店的政变》。
[4] NSDM2是一个技术性指示，根据这一指示，又制定了两套总统指示：一系列国家安全研究备忘录（NSSMs）和一系列国家安全决定备忘录（NSDMs）。
[5] 安迪·古德帕斯特，即安德鲁·古德帕斯特。——译注
[6] 拉里·伊格尔伯格，即劳伦斯·伊格尔伯格。——译注
[7] 尼克松第一次就职演说的有关段落如下：经过一段对峙时期之后，我们正在进入一个谈判的时代。让所有的国家知道，在本届政府执政期间，我们的联系路线将畅通无阻。我们谋求的是一个开放的世界——向各种思想开放，向货物和人员的交流开放，在这个世界中，任何国家——不论大小——的人民都不会生活在愤怒的孤立之中。我们不能指望使每个人都成为我们的朋友，但是，我们可以设法不使任何人成为我们的敌人。对于那些会成为我们的对手的人，我们邀请他们来参加一场和平竞赛——不是竞相征服领土或者扩大地盘，而是竞相丰富人类的生活。在我们探索空间领域的时候，让我们一道去新的世界——不是去征服新世界，而是作为共同进行的新探险。让我们同那些愿意参加的人们合作，来减轻军事负担，加强和平结构，赈饥济贫。但是，对于那些见软就欺的人，让我们清楚地告诉他们，我们将根据需要保持强大的力量，需要保持多久就保持多久。
[8] 比尔·罗杰斯，即威廉·罗杰斯。——译注